O organizaci a přípravě voleb do zastupitelstev obcí, o úkolech jednotlivých volebních orgánů a vzniku a zániku mandátu členů zastupitelstev se hojně diskutuje, zejména ve volebním roce. Proto jsme připravili článek, který vyjde ve dvou dílech. Pokusíme se v něm zodpovědět snad nejčastější dotazy...
O organizaci a přípravě voleb do zastupitelstev obcí, o úkolech jednotlivých volebních orgánů a vzniku a zániku mandátu členů zastupitelstev se hojně diskutuje, zejména ve volebním roce. Proto jsme připravili článek, který vyjde ve dvou dílech. Pokusíme se v něm zodpovědět snad nejčastější dotazy zástupců obcí. V tomto smyslu poněkud opomíjíme úpravu voleb do zastupitelstev krajů, pouze na závěr upozorníme na specifika krajských voleb.
Problematiku vzniku a zániku mandátu člena zastupitelstva obce (dále též jen zastupitelstvo) komplexně upravuje zákon číslo 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o volbách). Úprava obsažená v zákoně číslo 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích), je v tomto směru jen minimalistická, zákon o obcích víceméně pouze podtrhuje, případně doplňuje ustanovení zákona o volbách.
VZNIK MANDÁTU
Mandát člena zastupitelstva vzniká zvolením (§ 55 odst. 1 zákona o volbách, § 69 odst. 1 zákona o obcích). Ke zvolení při tom dochází ukončením hlasování, tzn. ve 14 hodin druhého dne hlasování. O zvolení členem zastupitelstva vydá registrační úřad1) osvědčení o zvolení, a to nejpozději do ustavujícího zasedání zastupitelstva. Ustavující zasedání nově zvoleného zastupitelstva svolává dosavadní starosta po uplynutí lhůty pro podání návrhu soudu na neplatnost voleb nebo neplatnost hlasování tak, aby se konalo do 15 dnů ode dne uplynutí této lhůty, a jestliže byl návrh na neplatnost voleb nebo na neplatnost hlasování podán, do 15 dnů ode dne právní moci rozhodnutí soudu o posledním z podaných návrhů, pokud žádnému z podaných návrhů nebylo vyhověno (viz § 91 zákona o obcích).
Za zmínku stojí otázka počtu mandátů, tj. členů zastupitelstva, volených v dané obci. Rozpětí dané zákonem o obcích je od min. 5 členů až po max. 55 členů zastupitelstva.2) Počet členů stanoví na každé volební období samo zastupitelstvo nejpozději do 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev v obcích, a to s přihlédnutím zejména k počtu obyvatel a velikosti územního obvodu.3) Vedle těchto kritérií, výslovně daných zákonem, by však zastupitelstvo mělo přihlédnout ještě k další skutečnosti, a to zda chce, nebo nechce v obci zřizovat radu obce (dále jen rada). Podle § 99 zákona o obcích se totiž rada nevolí v obcích, kde má zastupitelstvo méně než 15 členů.
ZÁNIK MANDÁTU
Zatímco úprava vzniku mandátu je poměrně skromná, ve vztahu k zániku mandátu je mnohem rozsáhlejší a z hlediska praxe podstatně složitější a zajímavější. Všechny důvody pro zánik mandátu a způsoby jeho zániku komplexně upravuje § 55 zákona o volbách.
Důvody pro zánik mandátu - celkem jich je osm - můžeme rozdělit do několika kategorií:
A. Podle způsobu zániku mandátu:
1. důvody, které vedou k zániku mandátu automaticky: odmítnutí složení slibu, rezignace, úmrtí, konání voleb, sloučení/připojení obce,
2. důvody, pro které by měl zánik mandátu vyslovit příslušný orgán: odsouzení, ztráta volitelnosti, neslučitelnost.
B. Podle závislosti na osobě člena zastupitelstva:
1. důvody subjektivní (na osobě člena zastupitelstva závislé): odmítnutí složení slibu, rezignace, odsouzení, ztráta volitelnosti, neslučitelnost,
2. důvody objektivní (na osobě člena zastupitelstva nezávislé): úmrtí, konání voleb, sloučení/připojení obce.4)
DŮVODY ZÁNIKU MANDÁTU PODROBNĚJI
A. K zániku mandátu dochází automaticky, tzn. není zapotřebí žádného dalšího úkonu:
1. Odmítnutí složení slibu, respektive složení slibu s výhradou (§ 55 odst. 2 písm. a) zákona o volbách): Práv a povinností se člen zastupitelstva ujímá složením slibu5). Slib se podle § 69 odst. 2 zákona o obcích skládá na prvním zasedání zastupitelstva, kterého se nově zvolený člen zastupitelstva účastní. Slib se skládá pronesením slova slibuji a stvrzuje následným podpisem. Odmítnutí složení slibu, respektive jeho složení s výhradou, je důvodem pro zánik mandátu.
2. Rezignace (§ 55 odst. 2 písm. b) zákona o volbách): K zániku mandátu dochází dnem, kdy starosta obdrží písemnou rezignaci na mandát člena zastupitelstva. V praxi se často den, kdy starosta rezignaci fakticky obdrží, liší ode dne, kdy člen zastupitelstva rezignaci doručil například na podatelnu obecního úřadu. Doporučujeme proto, aby starosta na obdržené rezignaci vedle podacího razítka vždy uvedl datum, kdy rezignaci skutečně obdržel, a připojil svůj podpis.
Speciální pravidlo týkající se rezignace na mandát člena zastupitelstva platí pro starostu - ten rezignaci podává na zasedání zastupitelstva a mandát mu zaniká tímto dnem. Tato skutečnost by měla být uvedena v zápise ze zasedání zastupitelstva, zastupitelstvo tuto informaci může vzít také usnesením na vědomí. Jak pro rezignaci starosty, tak pro rezignaci »řadového« člena zastupitelstva platí, že podanou rezignaci nelze vzít zpět.
Je třeba zmínit, že v praxi se poměrně často zaměňuje rezignace na mandát člena zastupitelstva s prostou rezignací na funkci vykonávanou členem zastupitelstva, například na funkci starosty, předsedy výboru apod.
Výše uvedená pravidla, tzn. doručení písemné rezignace starostovi, respektive rezignace starosty na zastupitelstvu, a určení dne účinnosti rezignace, zákon stanovuje pouze pro rezignaci na samotný mandát; ostatní případy rezignace zákon neřeší. K rezignaci na jednotlivé funkce vykonávané členem zastupitelstva tak může dojít písemně, nebo ústně. Setkali jsme se s případy, kdy člen zastupitelstva ve svém oznámení o rezignaci přímo určil den, od kterého chce rezignovat. Například v rezignaci doručené obecnímu úřadu dne 15. 3. oznámil, že k poslednímu dni měsíce rezignuje na funkci předsedy finančního výboru. Zákon takovému postupu podle našeho názoru nebrání.
V této souvislosti je vhodné připomenout, že podle § 3 odst. 2 nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za funkci členů zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů, měsíční odměna nepřísluší ode dne následujícího po dni, kdy člen zastupitelstva rezignoval na funkci, za jejíž výkon byla odměna vyplácena. Je tedy otázkou, jak se v případě »odkládané« účinnosti rezignace na funkci vykonávanou členem zastupitelstva s tímto ustanovením vypořádat a od kdy odměnu za výkon dané funkce nevyplácet. Podle našeho právního názoru by rozhodným okamžikem mělo být až faktické ukončení výkonu dané funkce, nikoli doručení rezignace, tedy ve výše zmíněném případě by odměna za funkci předsedy finančního výboru nepříslušela ode dne 1. 4. daného roku.
3. Úmrtí člena zastupitelstva (§ 55 odst. 2 písm. c) zákona o volbách): Dalším důvodem, pro který dochází k zániku mandátu a kterému není třeba se více věnovat, je úmrtí člena zastupitelstva.
4. Konání voleb do zastupitelstva (§ 55 odst. 2 písm. d) zákona o volbách): K zániku mandátu dochází dnem voleb do zastupitelstva, rozumějme prvním dnem konaných voleb.
Dlouho se vedly diskuse týkající se toho, zda je zánik mandátu spojen s počátkem prvního dne voleb (0.00 hodin) nebo až s koncem tohoto dne (24.00 hodin), tj. zda ještě v průběhu tohoto dne člen zastupitelstva může vykonávat svoji funkci a činit úkony, které mu příslušejí, například přijímání prohlášení o uzavření manželství, podepisování smluv apod. S přihlédnutím k obecným pravidlům pro běh lhůt a ust. § 67 zákona o volbách, upravujícímu běh lhůt spojených s prováděním úkonů podle tohoto zákona, se ustálil názor, že k zániku mandátu dochází uplynutím onoho prvního dne voleb, tedy v čase 24.00.6)
K zániku mandátu dochází u všech členů zastupitelstva, někteří z členů zastupitelstva však vykonávají své pravomoci i po tomto termínu, a to až do zvolení nové rady, respektive nového starosty. Jde o starostu, místostarostu (místostarosty), případně člena zastupitelstva pověřeného výkonem funkce starosty, a další členy rady (§ 102a, § 107 zákona o obcích). Výkon pravomocí v tzv. mezivolebním období však nelze směšovat s trváním mandátu.
5. Sloučení/připojení obce k jiné obci (§ 55 odst. 2 písm. e) zákona o volbách): K zániku mandátu dochází u všech členů zastupitelstva dnem sloučení/připojení. Vznik takové »nové obce« je důvodem pro vypsání nových voleb. Podle zákona o obcích ke sloučení/připojení může dojít pouze k počátku kalendářního roku.
B. Důvody, pro které by měl zánik mandátu vyslovit příslušný orgán (zastupitelstvo/ředitel krajského úřadu):
1. Odsouzení k nepodmíněnému trestu odnětí svobody (§ 55 odst. 3 písm. a) zákona o volbách): Pro tento důvod zániku mandátu je podstatné, že rozsudek soudu, kterým se ukládá nepodmíněný trest odnětí svobody, musí být v právní moci. Samotné vedení trestního stíhání nemá na mandát člena zastupitelstva vliv.7) Aplikuje se tady ústavní předpoklad (presumpce) neviny. Omezení osobní svobody z důvodu výkonu trestu odnětí svobody je rovněž překážkou výkonu aktivního volebního práva, tzn. práva občana volit do zastupitelstva obce.
2. Ztráta volitelnosti (§ 55 odst. 3 písm. b) zákona o volbách): Podmínky volitelnosti stanovuje § 5 zákona o volbách:
- volič (státní občan České republiky8), občan obce, 18 let, trvalý pobyt na území obce),
- u kterého není překážka ve výkonu volebního práva - zákonem stanovené omezení osobní svobody, zbavení způsobilosti k právním úkonům, příp. výkon vojenské služby.
Nejtypičtějším důvodem ztráty volitelnosti je v praxi zánik trvalého pobytu na území dané obce. Trvalý pobyt lze považovat za standardní podmínku k nabytí volebního práva a jeho výkonu (na samosprávě územního společenství se mají podílet pouze ti, kteří do tohoto společenství patří). Ztráta trvalého pobytu na území obce je tak důvodem pro zánik mandátu člena zastupitelstva, u kterého tato skutečnost nastala. Pro posouzení ztráty volitelnosti z tohoto důvodu není podstatné, jak dlouho tento důvod trval ani to, zda fakticky dotyčný člen v době konání zasedání zastupitelstva, které mělo rozhodovat o zániku mandátu, již měl trvalý pobyt na území obce obnoven (viz ÚS IV. 420/2000, ASPI JUD32170CZ).
3. Neslučitelnost funkcí (§ 55 odst. 3 písm. c) zákona o volbách): Podle § 5 odst. 2 a 3 zákona o volbách je funkce člena zastupitelstva obce neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem této obce zařazeným do obecního úřadu, a s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do pověřeného obecního, krajského nebo finančního úřadu, (dále jen zaměstnanec) pokud přímo vykonává státní správu vztahující se k územní působnosti obce, nebo jde o zaměstnance jmenovaného starostou, primátorem, hejtmanem nebo radou kraje/obce.
Ve výčtu úřadů, zařazení do nichž zakládá neslučitelnost, nejsou uvedeny obecní úřady obcí s rozšířenou působností, tedy řečeno jinak - volební zákon otázku neslučitelnosti funkce člena zastupitelstva s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do obecního úřadu obce s rozšířenou působností neupravuje. S ohledem na výše uvedené jsme toho právního názoru, že v případě člena zastupitelstva, který je zaměstnancem obce s rozšířenou působností zařazeným do obecního úřadu, neslučitelnost funkcí nenastává. Pokud však obecní úřad obce s rozšířenou působností vykonává současně i působnost pověřeného obecního úřadu ve vztahu k obci, členem jejíhož zastupitelstva zaměstnanec obce s rozšířenou působností zařazený do obecního úřadu je, a současně je splněna výše citovaná podmínka výkonu státní správy ve vztahu k území dané obce, pak podle našeho názoru neslučitelnost funkcí nastává.
Poznámka k neslučitelnosti s funkcí zaměstnance zařazeného do krajského úřadu: Neslučitelnost bezesporu nastává u zaměstnance jmenovaného hejtmanem nebo radou kraje a u zaměstnance, který vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce. Neslučitelnost však může nastat také u zaměstnance, který dosud vykonával věci (činnosti) spadající do samostatné působnosti. Například podle zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů, může být zaměstnanec určen dočasně nebo trvale do týmu k provedení přezkumu hospodaření příslušné obce za odvětví, do kterého je pracovně zařazen; podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, může být zaměstnanec také členem skupiny k provedení kontroly výkonu přenesené působnosti svěřené orgánům obcí v rámci odvětví, do kterého je zařazen. Časově nelze odhadnout, jak dlouho by činnost v rámci takového týmu/skupiny vykonával. Vzhledem k tomu, že přezkum hospodaření obce i kontrolu provádí krajský úřad v přenesené působnosti, mohla by u něj neslučitelnost funkcí nastat. Rovněž poskytování odborné a metodické pomoci obcím je výkonem přenesené působnosti kraje.
S ohledem na výše uvedené se z důvodu možné neslučitelnosti funkcí obecně nedoporučuje, aby zaměstnanci kraje zařazení do krajského úřadu zastávali funkci člena zastupitelstva obce na území daného kraje (znamenalo by to s ohledem na výše uvedené trvale sledovat obsah jejich pracovních úkolů).
Podle našeho názoru lze neslučitelnost funkcí vyloučit jen u zaměstnanců vykonávajících na krajském úřadu ryze technické profese (například údržbář, řidič, pracovník rozmnožovny).
Funkce člena zastupitelstva obce je dále, podle § 5 odst. 4 zákona o volbách, neslučitelná s výkonem státní služby podle služebního zákona (zákon č. 218/2002 Sb.) - účinnost zákona však byla opakovaně odkládána, v současné době je stanovena k 1. 1. 2012.
Nutno zdůraznit, že případná neslučitelnost funkce člena zastupitelstva s výkonem jiné funkce (zaměstnání) nemá podle zákona o volbách vliv na pracovněprávní poměr, který by důvod této neslučitelnosti zakládal. To znamená, že neslučitelnost funkcí neřeší zaměstnavatel člena zastupitelstva, ale s neslučitelností se musí vypořádat zastupitelstvo, jehož je členem.
Neslučitelnost funkcí je důvodem pro zánik mandátu člena zastupitelstva. K zániku mandátu nedochází automaticky (ze zákona), ale až po vyslovení zastupitelstva, nedojde-li v mezidobí k zániku mandátu jiným zákonem stanoveným způsobem. Zastupitelstvo by mělo zánik mandátu vyslovit na svém nejbližším zasedání po dni, kdy ke vzniku neslučitelnosti došlo, resp. kdy se zastupitelstvo o neslučitelnosti dozvědělo.
Neslučitelnost funkcí může nastat kdykoli v průběhu výkonu funkce člena zastupitelstva, tato otázka je však aktuální zejména v roce, kdy se konají volby do zastupitelstev obcí. Pro tyto případy zná zákon o volbách speciální ustanovení, podle kterého nastane-li neslučitelnost dnem zvolení členem zastupitelstva, nevysloví zastupitelstvo zánik mandátu na ustavujícím zasedání, ale umožní takto zvolenému členu zastupitelstva, aby do 3 dnů po ustavujícím zasedání učinil právní úkon směřující ke skončení pracovního poměru. Teprve v případě, že člen zastupitelstva nepředloží do 3 měsíců po ustavujícím zasedání starostovi doklad o tom, že důvod neslučitelnosti funkcí pominul, postupuje zastupitelstvo výše uvedeným způsobem, tzn. rozhoduje o vyslovení zániku mandátu člena zastupitelstva.
Ne zcela vyjasněno je, co je třeba rozumět úkonem směřujícím ke skončení pracovního poměru. Přes řadu protichůdných názorů a stanovisek se domníváme, že zákonný požadavek skončení pracovního poměru, bude naplněn i v případě, že k odstranění překážky výkonu státní správy dojde nejen ukončením pracovního poměru, ale rovněž »dlouhodobým« uvolněním pro výkon funkce člena zastupitelstva. V případě vzniku neslučitelnosti z důvodu výkonu »jmenované« funkce však není možné tuto překážku odstranit jinak než rezignací na tuto funkci.9)
Vedle ust. § 5 zákona o volbách upravujícího neslučitelnost funkcí existuje řada dalších právních předpisů, které stanoví překážku současného výkonu více funkcí.10) V těchto případech se však zákon o volbách neaplikuje a neslučitelnost funkcí se neřeší na úrovni zastupitelstva, ale postupuje se v intencích zvláštních předpisů, které překážku výkonu stanoví, tzn. řeší se na úrovni pracovního poměru.
Ještě jedna poznámka: Velmi zajímavá situace nastala v roce 2005, po přijetí kontroverzního zákona č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon nabyl účinnosti 1. 3. 2005, k 23. 6. 2005 však byl nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/05 zrušen, a to, stručně řečeno, z důvodu vadného legislativního procesu. Tato novela zavedla v průběhu volebního období další důvod neslučitelnosti funkcí členů zastupitelstev obcí, a to s funkcí statutárního orgánu příspěvkové organizace obce, osoby oprávněné jednat za organizační složku obce a strážníka obecní policie této obce.
Novela byla terčem kritiky a okamžitě napadena ústavní žalobou, ale jako platnou a účinnou součást právního řádu ji obce realizovaly. Do doby zrušení novely tak v řadě obcí docházelo na jejím základě k vyslovování zániku mandátů členů zastupitelstev kvůli nově konstituované neslučitelnosti funkcí.11)
Poznámky
1) Viz § 21 zákona o volbách - registračním úřadem je obecní úřad v obcích, kde jsou zřízeny alespoň 2 odbory; pro ostatní obce je registračním úřadem pověřený obecní úřad.
2) Do 500 obyvatel - 5 až 15 členů; nad 500 do 3000 obyvatel - 7 až 15 členů; nad 3000 do 10 000 obyvatel - 11 až 25 členů; nad 10 000 do 50 000 obyvatel - 15 až 35 členů; nad 50 000 do 150 000 obyvatel - 25 až 45 členů; nad 150 000 obyvatel - 35 až 55 členů.
3) Viz § 67 a 68 zákona o obcích. Neurčí-li zastupitelstvo jinak, volí se počet členů zastupitelstva podle počtu členů zastupitelstva obce v končícím volebním období.
4) JUDr. Petr Samčík, Zánik mandátu člena zastupitelstva obce, Veřejná správa č. 20/2008.
5) Text slibu stanoví § 69 odst. 2 zákona o obcích: »Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce a jejích občanů a řídit se Ústavou České republiky a zákony České republiky.«
6) Srov. ASPI, Informace o tom, kdy zaniká mandát člena zastupitelstva obce, LIT25131CZ, autor: Svaz měst a obcí ČR; Vedral, Josef, rok: 2002.
7) Zahájení trestního stíhání však může mít vliv na případné vyplácení odměny při skončení funkčního období. Odsouzení za úmyslný trestný čin spáchaný v průběhu funkčního období má za následek, že členovi zastupitelstva odměna při skončení funkčního období nenáleží. V případě, že trestní stíhání pro takový trestný čin není ukončeno, odměna se nevyplatí a vyčká se výsledků tohoto trestního řízení - v případě odsouzení odměna nenáleží, v případě zproštění se odměna vyplatí. V této souvislosti poznámka k možnosti, respektive nemožnosti uložení trestu zákazu výkonu činnosti spočívajícího v zákazu výkonu funkce člena zastupitelstva všech územních samosprávných celků: výkon funkce člena zastupitelstva nevyhovuje ani jednomu z kritérií obsažených v ustanovení § 50 odst. 1 trestního zákona a navíc by takovým rozhodnutím bylo zasaženo do právních předpisů upravujících vznik a zánik mandátu členů zastupitelstev územně samosprávných celků a znamenalo by vlastně odnětí pasivního volebního práva (viz rozsudek Nejvyššího soudu České republiky 4 Tz 167/2006, ASPI JUD 38746CZ).
8) Případně státní občan jiného státu, jemuž právo volit přiznává mezinárodní úmluva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv.
9) Obdobný názor publikovalo rovněž Ministerstvo vnitra (viz stanovisko odboru všeobecné správy ze dne 4. 2. 2003, zdroj: webové stránky Ministerstva vnitra). Na druhou stranu se lze setkat i s názory opačnými, upřednostňujícími rovné postavení členů zastupitelstev: »...slovní spojení ,skončení pracovního poměru' obsažené v § 55 odst. 6 zákona o volbách by mělo při uvedeném výkladu jiný obsah podle toho, zda by šlo o ,uvolněného' nebo ,neuvolněného' člena zastupitelstva - v případě ,neuvolněného' člena zastupitelstva by šlo vždy jen o skončení pracovního poměru, v případě ,uvolněného' člena zastupitelstva by mohlo případně jít ,jen' o uvolnění pro výkon veřejné funkce s tím, že jeho pracovní poměr trvá dál...« (viz JUDr. Josef Vedral, Ph.D., Veřejná správa č. 43/2007, K otázce neslučitelnosti funkce člena obecního zastupitelstva, Příloha, str. VII).
10) Viz například § 21 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, § 74 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů.
11) Ústavní soud se na základě podané ústavní stížnosti vyjadřoval k zákonnosti usnesení zastupitelstva, respektive rozhodnutí krajského soudu o vyslovení zániku mandátu člena zastupitelstva na základě citovaného zákona č. 96/2005 Sb., a svým nálezem č. III. ÚS 361/05 ze dne 24. 11. 2005, v ASPI pod JUD33502CZ, rozhodl o zrušení jak usnesení krajského soudu, tak příslušného usnesení zastupitelstva obce, neboť jimi byl porušen čl. 21 odst. 4 Listiny, podle kterého mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.
