Právní řád klade na právní úkony obcí některé specifické požadavky. Jedním z nejvýznamnějších je způsob vytváření vůle uvnitř obce, tj. rozhodnutí o tom, zda a jaký právní úkon má obec učinit a který orgán obce je k tomu zákonem povolán. Související záležitostí je následně samotné právní jednání,...
Právní řád klade na právní úkony obcí některé specifické požadavky. Jedním z nejvýznamnějších je způsob vytváření vůle uvnitř obce, tj. rozhodnutí o tom, zda a jaký právní úkon má obec učinit a který orgán obce je k tomu zákonem povolán. Související záležitostí je následně samotné právní jednání, kdy jde o projev takto již vytvořené vůle, navenek směřující vůči třetím osobám, kdy cílem je založit, změnit nebo zrušit právní vztah.
Tím, kdo je obecně povolán k projevu vůle obce navenek, je starosta obce (§ 103 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Starosta ale nemá postavení statutárního orgánu ve smyslu soukromoprávních předpisů (§ 20 odst. 1 občanského zákoníku), neboť obec je právnickou osobou veřejného práva, a tudíž rozdělení kompetencí v rámci obce upravují pouze předpisy práva veřejného, přičemž starosta pouze zprostředkovává právní úkony obce navenek. Samotná tvorba vůle obce vstoupit do určitého právního vztahu je však primárně záležitostí zastupitelstva, popřípadě rady.
Stávající obecní zřízení vneslo s účinností od 12. 11. 2000 do našeho právního řádu problematický institut vyhrazené pravomoci rady obce. Předchozí zákon č. 367/1990 Sb., o obcích znal pouze vyhrazenou pravomoc zastupitelstva obce (§ 36 odst. 1). V obcích, kde se volila obecní rada, mohlo zastupitelstvo podle místních podmínek svěřit radě část své pravomoci schvalovat rozpočtová opatření (§ 36 odst. 2). Kompetence obecní rady vyjmenovával § 45, ale nebyly koncipovány jako "vyhrazené". Podle § 45 písm. p) obecní rada zabezpečovala řešení ostatních otázek spadajících do samostatné působnosti obce, pokud nebyly vyhrazeny obecnímu zastupitelstvu (šlo o zbytkovou kompetenční klauzuli obdobnou § 102 odst. 3 stávajícího obecního zřízení).
VÝKLAD NENÍ JEDNOZNAČNÝ
Zákon č. 128/2000 Sb. v § 102 odst. 2 uvádí pravomoci, které jsou vyhrazeny radě obce. Avšak zákon v tomto směru není příliš důsledný. Ve dvou případech umožňuje vyhrazenou pravomoc rady svěřit jinému orgánu, což do jisté míry popírá smysl vyhrazené pravomoci. Je-li nějakému orgánu určitá pravomoc vyhrazena, potom její případné svěření jinému orgánu pozbývá punc "vyhrazenosti" (zvláštní "kompetenční výlučnosti").
Částečné prolomení z vyhrazené pravomoci představuje pravomoc rady ukládat pokuty ve věcech samostatné působnosti obce /§ 102 odst. 2 písm. k) ve spojení s § 58/ - tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu zcela nebo zčásti (a na základě věty druhé v § 102 odst. 3 rovněž starostovi). Druhou výjimkou je rozhodování rady obce o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce /§ 102 odst. 2 písm. m)/ - tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu nebo příspěvkové organizaci obce zcela nebo zčásti (a stejně jako v případě ukládání pokut podle § 58 také starostovi, jak vyplývá z věty druhé v § 102 odst. 3).
Vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce upravuje zákon č. 128/2000 Sb. v § 84 odst. 2 (uvádí svým způsobem základní pravomoci zastupitelstva) a v § 85 (upravuje významné majetkoprávní úkony obce). Podle § 84 odst. 4 si zastupitelstvo obce může vyhradit další pravomoc v samostatné působnosti obce mimo pravomoci vyhrazené radě obce podle § 102 odst. 2. Přitom ze znění § 84 odst. 4 se dnes hojně dovozuje nemožnost zastupitelstva obce vztáhnout na sebe rozhodnutí ve věci, která patří do vyhrazené působnosti rady, tj. že by zastupitelstvo obce nemělo rozhodovat ve věcech (v samostatné působnosti) vyhrazených jiným orgánům obce. Protože výklad vyhrazené pravomoci zastupitelstva a rady není jednoznačný, je užitečné stručně poukázat na opačný názor, který vybočuje ze stávajícího a (zatím) stále převládajícího výkladu o rozdělení pravomocí mezi orgány téhož územního samosprávného celku.
ÚSTAVNÍ POSTAVENÍ ZASTUPITELSTVA
Dnes převažující názor ohledně rozdělení pravomocí mezi zastupitelstvem a radou stojí na koncepci tzv. vyhrazené pravomoci, tzn. je-li nějaká záležitost v samostatné působnosti vyhrazena zastupitelstvu nebo radě, nemůže o ní "platně" rozhodnout jiný orgán obce než pouze ten, kterému je tato pravomoc vyhrazena. Problém nespočívá ve vymezení vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce, problematickou je konstrukce vyhrazené pravomoci rady obce.
Ústava ČR (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.) upravuje pouze jediný orgán obce, tj. zastupitelstvo. Tím sice "nezakazuje" zákonodárci, aby upravil existenci dalších obecních orgánů, ale ze znění čl. 101 odst. 1, podle něhož je obec samostatně spravována zastupitelstvem, lze dovodit výsadní postavení zastupitelstva v systému orgánů obce v rámci samostatné působnosti. Zároveň podle čl. 104 odst. 2 platí, že zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku (tj. zastupitelstvu kraje).
Z ústavních ustanovení vyplývá, že nemůže existovat žádná záležitost v samostatné působnosti obce, o níž by nemohlo rozhodnout zastupitelstvo, které jako jediné z orgánů obce volí přímo občané obce. Odepření zastupitelstvu rozhodnout o jakékoliv záležitosti v samostatné působnosti /snad s výjimkou například "personálních" pravomocí starosty (§ 103 odst. 3 a 4 obecního zřízení)/ by bylo nejen v rozporu s ustanoveními Ústavy, ale i s čl. 3 odst. 2 Evropské charty místní samosprávy (sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb.), z něhož plyne, že právo na samosprávu vykonávají rady nebo shromáždění, které jsou složeny z členů svobodně zvolených tajným hlasováním na základě přímého, rovného a všeobecného volebního práva a které mohou mít výkonné orgány, jež jim jsou odpovědné (v ČR je voleným orgánem zastupitelstvo obce a výkonným orgánem v oblasti samostatné působnosti rada obce, která ze své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce - § 99 odst. 1 věta první zákona č. 128/2000 Sb.).
Ustanovení § 84 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., podle něhož si zastupitelstvo obce může vyhradit další pravomoc v samostatné působnosti obce mimo pravomoci vyhrazené radě obce podle § 102 odst. 2, je nutno interpretovat ústavně konformním výkladem, tj. nejvíce odpovídajícím principům a konkrétním ustanovením Ústavy. Pokud zákon číslo 128/2000 Sb. mluví o vyhrazené pravomoci rady obce, staví je na roveň vyhrazených pravomocí uvedených v § 84 odst. 2 a § 85 pouze v tom smyslu, že si je jiný orgán obce včetně zastupitelstva nemůže vyhradit, tj. o nich výlučně rozhodovat. Vyhrazení některých pravomocí radě však nelze ztotožňovat s tím, že zastupitelstvo nemůže o některé věci v samostatné působnosti uvedené v § 102 odst. 2 samo rozhodnout. Vyhrazená pravomoc rady a rozhodnutí v konkrétní záležitosti uvedené v § 102 odst. 2 jsou dvě odlišné situace.
Ustanovení § 102 odst. 2 tak v kontextu Ústavy a Evropské charty místní samosprávy představuje specificky pojatou sdílenou pravomoc mezi dvěma orgány téže obce v tom smyslu, že rada obce rozhoduje o zde uvedených záležitostech nezávisle na zastupitelstvu do doby, dokud zastupitelstvo do některé věci v jednotlivém případě nezasáhne, čímž dojde k negaci vyhrazené pravomoci rady - nikoliv obecně, ale pouze v tomto individuálním případě.
Ústava totiž ani náznakem nekonstruuje vedle zastupitelstva další orgán, který by byl postaven na roveň zastupitelstvu v oblasti samostatné působnosti. Je-li tak zastupitelstvo "nejvyšším" samosprávným orgánem obce, nemůže tento úmysl ústavodárce popřít "běžný" zákonodárce tím, že by pouhému výkonnému orgánu obce (radě) přiznal nezávislé postavení na zastupitelstvu v záležitostech spadajících do samostatné působnosti.
Tento výklad lze uzavřít tím, že případné rozhodnutí zastupitelstva o některých otázkách v samostatné působnosti uvedených v § 102 odst. 2 nemůže způsobit absolutní neplatnost daného právního úkonu ve smyslu § 41 odst. uvedeného zákona. Opačný výklad by totiž popřel ústavní postavení zastupitelstva. Proto také ustanovení § 102 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb. je nutno důsledně interpretovat vždy v souladu s právním předpisem vyšší právní síly - Ústavou ČR.
Jan Břeň
právník
