Nepříznivý vývoj české ekonomiky v průběhu letošního roku již zcela průkazně ukazuje, že dojde v jeho důsledcích k významným dopadům i na rozpočty územních samosprávných celků.
Pokud jde o vztah schváleného státního rozpočtu k rozpočtům obcí v podmínkách ekonomické krize, je nutno vzít v úvahu několik okolností.
VÝRAZNÉ VZÁJEMNÉ VAZBY
Sestavení rozpočtu obce je její výsostnou samosprávnou záležitostí, je však třeba při něm respektovat především zákon číslo 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
Podle § 4 tohoto zákona je rozpočtový rok totožný s rokem kalendářním, což způsobuje určité komplikace z hlediska časového souběhu sestavování a projednávání státního rozpočtu a rozpočtů územních samosprávných celků (ÚSC). Ze státního rozpočtu vyplývají výrazné dotační vazby k rozpočtům obcí, krajů a regionů soudržnosti, přesto se sestavují, respektive schvalují v období, kdy nejsou dotace schváleny, případně oficiálně oznámeny. Rozpočty obcí je tedy možno připravovat v tomto období pouze na základě odhadu tzv. vlastních příjmů, které vedle příjmů z vlastního majetku a z vlastní činnosti obsahují i odhady daňových příjmů. Odhady daňových příjmů pro jednotlivé subjekty se opírají o postupy podle zákona o rozpočtovém určení daní a prováděcí vyhlášku a o oficiální prognózu výnosů jednotlivých typů daní, která je součástí dokumentace projednávaného návrhu státního rozpočtu. Součástí tzv. rozpisového dopisu Ministerstva financí ČR o vztazích schváleného státního rozpočtu k rozpočtům ÚSC se tedy stala i informace o prognóze výnosů daní v roce 2009, která byla stanovena na základě nyní již zcela překonaných makroekonomických indikátorů.
Postup vypracování rozpočtu územního samosprávného celku stanovuje § 11 zákona č. 250/2000 Sb. Většina rozpočtů obcí na rok 2009 však byla schválena do konce roku 2008. Je proto zřejmé, že bylo nebo je nutno v nich provést změny (rozpočtová opatření). Obce jen výjimečně využívají druhou zákonnou možnost, tj. že od začátku roku probíhá financování v režimu rozpočtového provizoria stanoveného zastupitelstvem obce v souladu s ustanoveními § 13 uvedeného zákona. Až po vyjasnění vztahů se státním rozpočtem, případně dalších náležitostí je pak rozpočet definitivně sestaven a schválen.
Je zřejmé, že zejména dotační vztahy rozpočtů obcí k rozpočtům krajů a ke státnímu rozpočtu se již vyjasnily a lze je do nich promítnout. Rozpočtové úpravy by se měly uskutečnit i v těch případech, kdy hrozí nebezpečí rozpočtového schodku, tj. tam, kde jsou do rozpočtu promítnuty nereálné objemy vlastních příjmů včetně daňových.
Zpráva o možných změnách příjmů a výdajů státního rozpočtu ve vazbě na nega- tivní vývoj HDP byla po jejím schválení usnesením vlády č. 122/2009 předložena Poslanecké sněmovně. Jsou v ní variantně uvedeny orientační prognózy propadů přírůstků HDP na schodek státního rozpočtu. Například při 1% růstu HDP by z původně schválených 38,1 mld. Kč vzrostl na 73,4 mld. Kč, a to při přijatých podpůrných vládních opatřeních, bez nichž by se schodek ztrojnásobil. Podstatnější jsou ale opatření přijatá zmíněným vládním usnesením: Nepřekročení celkových výdajů, využití prostředků z rezervních fondů organizačních složek státu zčásti na krytí selektivně stanovených titulů a použití zbytku na krytí výpadku daňových příjmů, vázání výdajů ve výši 5 % z vybraných kapitol a částečné rozvázání na krytí krizových dopadů v sociální oblasti.
Prognózy makroekonomických ukazatelů a navazujícího vývoje daňových příjmů se dále upřesňují. Za aktuální se považují tato následující data vývoje státního rozpočtu při stavu (poklesu) HDP minus 2 %: Příjmy 1008 mld. Kč, výdaje 1157,5 mld. Kč, schodek 149,5 mld. Kč. Výrazný schodek je zapříčiněn především výpadkem daňových příjmů a příjmů z pojistného, v menší míře vze- stupem sociálních mandatorních výdajů o 11,5 mld. Kč.
DOPADY NA ROZPOČTY ÚSC
Pokud jde o oblast rozpočtů ÚSC, lze rovněž předpokládat značný pokles jejich příjmů v důsledku očekávaného výpadku výnosu daní. U některých obcí se navíc poněkud protisměrně může výrazně projevit i vliv některých opatření k podpoře hospodářského rozvoje. Ministerstvo financí na základě zákonného zmocnění zrušilo povinnost zálohovat daně podle § 38 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů splatné v průběhu kalendářního roku 2009, a to fyzickým osobám s příjmy z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti a právnickým osobám. Toto rozhodnutí se vztahuje pouze na výše uvedené daňové subjekty, které k 1. 12. 2008 neměly zaměstnance nebo zaměstnávaly, tzn. evidovaly k uvedenému datu podle mzdových listů nejvýše 5 zaměstnanců s příjmy podle § 6 zákona o daních z příjmů. Toto rozhodnutí bude mít v letošním roce významné dopady na daňové příjmy státního rozpočtu, krajů a zejména obcí, u kterých dochází k alokaci 30 % daně z příjmu fyzických osob z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti podle místa bydliště plátce. I když podíl této tzv. motivační složky na celkových příjmech klesá (celkem zhruba 8 mld. Kč), může přesto výpadek těchto daní výrazně ovlivnit příjmovou stránku zejména menších obcí. Prognózy při variantě poklesu HDP minus 2 % odhadují pokles daňových výnosů obcí o 26 mld. Kč proti původnímu odhadu ve státním rozpočtu na částku 142,2 mld. Kč.
Zpráva schválená usnesením vlády číslo 122/2009 nezmiňuje nějaká speciální opatření k řešení propadu daňových příjmů obcí a krajů. Pozitivním prvkem je, že opat-ření přijatá státem v oblasti státního rozpočtu nijak významně nezasahují do dotačních vztahů vůči územním samosprávným celkům. Na základě aktualizovaných veličin se předpokládá, že územní rozpočty jako celek budou v roce 2009 realizovat schodek. Jako reakce na propad daňových příjmů se očekávají i úsporná opatření cestou snížení výdajů obcí a krajů. Lze se rovněž domnívat, že k dorovnání tohoto propadu zapojí kraje a obce přebytky hospodaření, které vznikly v minulých letech. To vše je otázkou samosprávného rozhodnutí obcí a krajů.
DOPORUČENÍ
V návaznosti na aktualizovanou prognózu dochází i k revizi salda rozpočtového hospodaření obcí z kladné hodnoty 6,7 mld. Kč na schodek 16,9 mld. Kč. Je tedy nutné, aby i obce reagovaly na vlivy hospodářského vývoje, jehož dopady však mohou být případ od případu značně rozdílné. Není nezbytné učinit zcela exaktní změny příjmů a výdajů.
Doporučuji především posoudit reálnost sestavených rozpočtů, stanovit rozpočtové priority a zamezit zahájení akcí, jejichž financování by mohlo být z hlediska omezených vlastních příjmů ohroženo, případně by vedly ke vzniku dalších neúměrných výdajů. Relativně složitou otázkou je aktualizovaný odhad vlastních příjmů, zejména daňových. Vedle zjednodušené a ne zcela přesné metody použití výsledků podle roku 2007 je možno uplatnit i další přesnější metodu průběžného sledování výnosů jednotlivých daní a jejich porovnání s výnosy daní v předchozím roce s návaznou prognózou celoročních výnosů.
EDUARD KOMÁREK
