Už je jisté, že nového zákona o rozpočtovém určení daní se od ledna 2010 nedočkáme. Za hospodářské recese by některým obcím mohl z daňových příjmů ukrojit podstatně víc, než by tomu bylo ještě za loňského blahobytu. Navíc Svaz měst a obcí a Sdružení místních samospráv nedovedou najít společnou notu nad všemi výsledky Analýzy financování státní správy a samosprávy, čímž nikterak neulehčují ministerstvu financí jeho roli zpracovatele návrhu zákona. Dvě dobré zprávy však přesto máme: Zdá se, že by mohly padnout nepopulární úhrady neinvestičních výdajů za dojíždějící žáky. Na dobré cestě je také zvýšení pří-spěvku obcím na výkon přenesené působnosti.
Meziroční propad v daňových příjmech státu se promítá i do sdílených daní územních samosprávných celků. Jan Zikl, ředitel odboru financování územních rozpočtů a programového financování Ministerstva financí ČR, neskrývá, že jestliže ještě počátkem roku 2009 se podle propočtů rezortu ve srovnání s loňskou skutečností letos očekával propad v inkasu sdílených daních pro obce zhruba 5,7 mld. Kč, nyní je jasné, že po zapracování protikrizových opatření se bude reálně pohybovat kolem 12 až 13 miliard. V procentuálním vyjádření bude činit zhruba 8 %. "Zdůrazňuji, že letošní propad naše ministerstvo vztahuje ke skutečnosti roku 2008," upozorňuje Jan Zikl. "Zákon o státním rozpočtu pro rok 2009 totiž počítal s dnes už fakticky nereálným růstem HDP o 4,8 % ve stálých cenách. Pokud bychom se tedy nyní srovnávali s takto pojatým státním rozpočtem, který předpokládal pro obce nárůst ve sdílených daních o nějakých 16 až 17 mld. Kč, letošní propad sdílených daní pro obce vycházející z toho základu by byl mnohem drastičtější."
Podle Jana Zikla za nynější globální ekonomické krize nelze ani v nejmenším očekávat, že by stát obcím propady v daňových příjmech kompenzoval. "Ať už z říjnových předčasných voleb vzejde jakákoliv vláda," dodává. A poukazuje na to, že současná situace je pro starosty něčím novým - posledních 11 let daňové příjmy obcí rok co rok zaznamenávaly zřetelný meziroční nárůst. Nyní se municipální sféra dostala do období, kdy bude muset hospodařit s menšími objemy peněz, čemu musí přizpůsobit i své ekonomické chování. Navíc určité propady daňových příjmů obce zasáhnou s velkou pravděpodobností ještě i napřesrok.
Svaz měst a obcí usiloval o to, aby mezi sdílené daně byly zahrnuty daně spotřební a ekologické. Kdyby nyní takový model rozpočtového určení daní (RUD) existoval, změnila by se nějak současná tíživá finanční situace obcí?
Musím připomenout jeden základní moment. Totiž že naše ministerstvo bylo připraveno případně přistoupit i na nový model RUD - ovšem za předpokladu, že jeho dopad bude finančně neutrální, a bude se proto i pak rozdělovat stejné množství peněz. Pokud bychom tedy do RUD zahrnuli inkaso z dalších daní, na výtěžku z jiných daní by se naopak ubralo. Nicméně upozorňuji na fakt, že zejména během posledních dvou let se hospodaření obcí výrazně zlepšilo, zadluženost již nerostla a celkové saldo příjmů a výdajů bylo za rok 2007 +8,2 mld. Kč a za rok 2008 + 15,9 mld. Kč, zůstatky na účtech za rok 2008 dosáhly 75 mld. Kč. Pravda, kraje skončily loňské hospodaření deficitem 1,4 mld. Kč, ačkoliv i v jejich případě to původně dlouho vypadalo na "černá čísla".
Jenže tyto zůstatky byly obcemi často cíleně vytvářeny jako rezerva na kofinancování příštích projektů podpořených i z evropských fondů. Obce však spoléhaly na zcela nový zákon o RUD, který měl nabýt účinnosti 1. ledna 2010. Ten je dán "k ledu"?
Jak víte, návrh nového zákona se měl opírat také o výsledky Analýzy financování státní správy a samosprávy, kterou naše ministerstvo po dohodě se Svazem měst a obcí (SMO) a Sdružením místních samospráv (SMS) loni zadalo ke zpracování konsorciu vysokých škol v čele s VŠE Praha. Nechci kličkovat, ale když se tato práce objednávala, ještě se v ČR očekával hospodářský růst kolem 4 až 5 %. Teprve až když autoři analýzu začali finalizovat, objevily se první vážnější projevy globální finanční a ekonomické krize. Jak už jsem řekl, nechtěli jsme do RUD přidávat více peněz, ale v jeho rámci napravit některé dlouhodobě kritizované disproporce. Novým zákonem by tak pochopitelně někdo vydělal a jiný zase prodělal. Jenže v době hospodářského poklesu by někteří prodělali takříkajíc hned dvakrát - a to už by pro ně mohlo být kruté. Proto na ministerstvu převládl názor, že s novým zákonem bude lepší počkat. Koneckonců bychom nyní byli i v legislativním skluzu: I kdyby šlo vše hladce ve vnějším připomínkovém řízení, Legislativní radě vlády, v obou parlamentních komorách až k podpisu prezidenta, termín nabytí účinnosti zákona k 1. 1. 2010 by se už nestihl. Pro odklad nového zákona hovoří i to, že zatím nedošlo ani k jednoznačné shodě s našimi partnery, jak by zákon alespoň v hrubých obrysech měl vypadat.
Můžete tento nesoulad upřesnit?
Analýza, jakkoliv je velmi detailní a cenná, má i řadu nedostatků. Sice podrobně rozebrala výdaje jednotlivých velikostních kategorií obcí, což však samo o sobě nic nevypovídá o jejich reálných potřebách, na něž by výdaje měly být vázány. To není chyba zpracovatele analýzy, to se pouze mezi SMO a SMS jen obtížně hledala shoda, co vše zahrnout například mezi mandatorní výdaje obcí. Oba tito naši partneři však byli zajedno v odmítnutí systému rozdělování výnosů sdílených daní na bázi standardů, které by zabezpečovaly financování základních potřeb obyvatel obce, resp. potřeb, které obec zajišťuje pro své spádové území. Chápu, že se možná obávali "rozškatulkování", v němž by obec dané velikostní kategorie de facto musela zabezpečovat nějaké centrem přidělené "standardní" úkoly v přesně popsaném "standardním" rozsahu. Jenže ono jde o něco jiného: Obec si o svých potřebách rozhoduje sama v rámci samostatné působnosti. Už jsme tu však měli příklady, kdy se obec v rámci samostatné působnosti pustila do megalomanského projektu, kupříkladu výstavby aquaparku, přičemž do jejího rozhodnutí stát pochopitelně nezasahoval - a ani zasahovat nemohl. Ale až takové obci budou chybět peníze na chodníky či školu, ať pak nenatahuje ruku aby jí stát pomohl financovat to, co by jako základní potřeby svých obyvatel měla přednostně zabezpečit sama. A zde už se dostáváme k oné křehké hranici, na níž se nesnadno rozhoduje o tom, na co má stát prostřednictvím RUD obcím posílat peníze - a na co už nikoliv.
Má šanci návrh na zrušení nepopulární úhrady neinvestičních výdajů za žáky dojíždějící do škol v okolních obcích?
Rozpracovali jsme návrh SMO zařadit počet žáků MŠ a ZŠ mezi sdílená kritéria v rámci RUD a do rozpočtového určení daní "rozpustit" dosavadní příspěvek na žáka, který v republikovém úhrnu aktuálně činí zhruba 1,5 mld. Kč. Na stole jsou dvě varianty: Obě počítají s tím, že kritérium počtu žáků by se zařadilo na úkor ostatních kritérií. Konkrétně, buď 2 % rozloha a 8 % počet žáků, nebo 3 % rozloha a 7 % počet žáků. Čili obce, které jsou zřizovateli škol, by v RUD poněkud posílily na úkor jiných, které školy nemají. Avšak obce bez škol by zase nemusely hradit neinvestiční výdaje za své žáky. To je však pouze současná představa, která navíc vyžaduje provést změnu jak v zákoně o RUD, tak ve školském zákoně. Tuto možnou změnu nyní dopracováváme s tím, že bude na vládě, která vzejde z předčasných říjnových voleb, aby ji přijala, zamítla nebo aby ji dál nechala upravit. Proto se v příštím roce této případné úpravy asi nedočkáme, spíše od 1. 1. 2011. Pro úplnost uvádím, že SMS tento návrh bohužel nepodpořilo.
Ve všem ostatním už jste se svými partnery nalezli shodu?
To by bylo příliš jednoduché. SMS například nepožaduje absolutní navýšení prostředků plynoucích z RUD obcím. Jenže zároveň trvá na své představě, že by magistrátní města Praha, Brno, Ostrava a Plzeň přišla o svá "privilegia" a finanční prostředky, které dostávají z inkasa sdílených daní, by jim byly pokráceny tak, aby v rámci RUD rozdíl v příjmech na obyvatele mezi nejmenší a největší obcí představoval nanejvýš dvaapůlnásobek. Konkrétně by tento krok pro uvedená čtyři města znamenal celkový propad daňových příjmů o zhruba 17 mld. Kč. Třeba Praha by přišla o 14 miliard. Ale "revoluce" tohoto druhu, která by pro velká magistrátní města byla likvidační, prostě nelze provádět. Jen připomínám, že když si například právě Praha před lety brala úvěry od Evropské investiční banky, tehdejší vláda se memorandem zavázala, že neprovede žádné legislativní úpravy, které by měly zásadní vliv na příjmy hlavního města, a mohly by tak přivodit snížení jeho ratingu. Toto memorandum sice podepsala vláda v čele s ČSSD, ale nikterak je nezpochybnily ani následující koaliční vlády vedené ODS. Je třeba vědět, že více než 50 % zadluženosti obcí v ČR jde na vrub velkých magistrátních měst. Kdybychom jim takto z roku na rok radikálně - a nebojím se říci i populisticky oklestili příjmy, vlastně bychom je postavili do situace před bankrotem. A jen tak na okraj, loňské změny, kdy byly do koeficientů RUD zahrnuty extravilány, přece nejvíce zvýhodnily malé obce. Vážím si uvážlivého postoje SMO, který je pro postupné, a nikoliv šokové vyrovnávání rozdílů mezi velkými městy a malými obcemi. Se Svazem měst a obcí se shodujeme na tom, že jakmile se ekonomika vrátí k růstu, růst daňových příjmů velkých sídel by měl být mírně přibrzděn a naopak malá sídla by měla dostávat více přidáno. Pokud by si někdo přece jen měl stěžovat, že mu poslední úpravy zákona o RUD v podstatě nic nepřinesly, tak to nebudou nejmenší obce, ale přece sídla v kategorii 3000 až 5000 obyvatel. Toho jsme si vědomi a příští úpravy zákona by s nimi již měly počítat.
A co návrh SMS, aby se dotace pro obce převedly do rozpočtového určení daní?
SMS argumentuje, že nepřehledná změť dotací nahrává korupčnímu prostředí. Náš odbor nyní zpracovává inventuru dotačních titulů. Dotační politika státu by se měla opírat o tři pilíře: O programové prohlášení vlády (neboť každý kabinet bude využívat dotační nástroje k prosazení svých priorit), o mezinárodní závazky typu odkanalizování a čištění odpadních vod a konečně o potřeby regionů. Tento třetí pilíř starostové často zpochybňují a poukazují na to, že mnohé dotační tituly vymýšlejí úředníci, aniž by měli zpětnou vazbu, co regiony opravdu potřebují podpořit. Takže si umím představit, že na základě inventury bude rozhodnuto ten či onen dotační titul zrušit a prostředky na něj vynakládané promítnout do RUD obcí. Neodpustím si však jedno varování: Jakmile se stát vzdá garance za tu či onu problematiku, dosud podporovanou dotačními tituly, její řešení už ponechá výlučně na bedrech obcí. Upřímně řečeno, administrace mnoha, zejména menších dotačních titulů, je pro stát i drahá. Rozhodně však nebudeme rušit dotace sami na úrovni ministerstva. Až budeme mít v ruce výsledky inventury, chceme o nich vést širokou veřejnou diskusi.
Zatím spíše hovoříme o možných změnách, a to nejdříve od roku 2011. Je vůbec něco, čím byste mohl starosty potěšit dříve?
Analýza potvrdila i to, že stát obcím nedostatečně hradí náklady spojené s výkonem přenesené působnosti. Nejmarkantnější příklad: U obcí I. typu dosahuje průměrné krytí těchto nákladů přibližně 20 %. Proto se teď primárně snažíme řešit nikoliv částečnou, nýbrž stoprocentní kompenzaci výdajů na přenesenou působnost. Podle výsledků analýzy by se současný roční příspěvek měl zvýšit o přibližně 4 mld. Kč. Jsou dvě možnosti: Buď do zákona o státním rozpočtu na rok 2010 obcím tuto částku zakomponovat celou, nebo dorovnání řešit na dvě etapy - polovinu v příštím roce, zbytek v roce 2011. Vše bude záležet na možnostech státního rozpočtu, jak jej bude připravovat nová vláda vzešlá z říjnových předčasných voleb..
IVAN RYŠAVÝ
