Odborná veřejnost aktuálně sleduje se zvýšeným zájmem rozhodovací činnost Ústavního soudu, která je spojena s tvorbou obecně závazných vyhlášek. Pravé zemětřesení totiž představoval tzv. jirkovský nález, přijatý 11. prosince 2007 a publikovaný in extenso ve Sbírce zákonů pod číslem 20/2008. Ústavní...
Odborná veřejnost aktuálně sleduje se zvýšeným zájmem rozhodovací činnost Ústavního soudu, která je spojena s tvorbou obecně závazných vyhlášek. Pravé zemětřesení totiž představoval tzv. jirkovský nález, přijatý 11. prosince 2007 a publikovaný in extenso ve Sbírce zákonů pod číslem 20/2008. Ústavní soud v něm připustil náhle to, co dlouhá léta popíral. To znamená, že k vydávání obecně závazných vyhlášek, ukládajících povinnosti občanům, není zapotřebí konkrétního zákonného zmocnění a že postačuje obecná delegace v čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR. V textu rozhodnutí lze ale najít i řadu dalších právních vět, vrhajících na možnosti obecní právotvorby nové světlo. Je to zejména opuštění doktríny, podle níž nelze vyhláškou upravovat to, co se stalo již dříve předmětem úpravy zákonné. Ústavní soud uznal, že "nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona", pokud obec svoji obecně závaznou vyhlášku vydává za jiným účelem, než jaký sleduje úprava legální.
Není divu, že v návaznosti na tento nový přístup, se rázem vyrojila celá řada vyhlášek, takříkajíc testujících, co všechno si obce mohou v rámci samosprávné normotvorby dovolit. Velmi populárním se stal mj. i zákaz konzumace alkoholu na některých veřejných prostranstvích, buď formulovaný v obecněji pojaté vyhlášce věnované veřejnému pořádku, nebo promítnutý do samostatného právního předpisu. Ten zpravidla sestává pouze z prohlášení konzumace alkoholu za činnost veřejný pořádek ohrožující a z vymezení veřejných prostranství, na nichž je tato činnost ve smyslu § 10 odst. a) obecního zřízení zakázána.
KRÁTKÉ OHLÉDNUTÍ
Boj proti alkoholu vedla řada zastupitelstev obcí již od obnovení obecní samosprávy. Určitý nezpochybnitelný prostor jim k tomu poskytoval zákon č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomániemi. V § 4 se nacházelo zmocnění omezit nebo zakázat obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti v určitých dnech nebo hodinách nebo na určitých místech prodej a podávání alkoholických nápojů v zařízeních veřejného stravování, v prodejnách potravin nebo na jiných veřejně přístupných místech. Jakékoliv snahy regulovat prodej nebo dokonce konzumaci alkoholu nad tento rámec orgány správního dozoru a v poslední instanci i Ústavní soud odmítaly. Neujala se ani snaha využít k této regulaci obecné zmocnění určené k ochraně veřejného pořádku. V roce 1999 při zrušení obecně závazné vyhlášky města Ostrov nad Ohří soudci jasně upozornili, že "nelze obecně závaznými vyhláškami vydanými na základě tohoto zmocňovacího ustanovení regulovat činnosti, které upravuje speciální právní předpis" (Pl. ÚS 42/97).
Když se město Cheb pokusilo v roce 2003 zakázat na vybraných veřejných prostranstvích nejen prodej a podávání, ale též samotnou konzumaci alkoholických nápojů, pochopení u našich strážců ústavnosti rovněž nenašlo. Ústavní soud sice zopakoval, že nemírné pití je společensky škodlivý jev, zároveň ale upozornil, že "konzumace alkoholu má mnoho kvalitativně a kvantitativně odlišných forem a stupňů, z nichž jistá část je společensky tolerována i na veřejných prostranstvích". I přesto se již v tomto případě objevila alespoň ochota uvažovat o propojení alkoholu s režimem veřejného pořádku. Nález ovšem požadoval, aby byla precizně právně vymezena míra a forma konzumace, narušující veřejný pořádek či dobré mravy (Pl. ÚS 50/03). Doslova tytéž právní věty se objevují i při zrušení "protialkoholní" obecně závazné vyhlášky města Dobříše v lednu roku 2006 (Pl. ÚS 32/05).
S účinností od 1. ledna 2007 byl zákon číslo 37/1989 Sb. nahrazen zákonem číslo 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami. Ten nově přinesl zastupitelstvům obcí možnost omezit nebo zakázat na základě delegace obsažené v jeho § 13 v určitých dnech nebo hodinách nebo na určitých místech prodej, podávání a konzumaci alkoholických nápojů, ovšem pouze "v případě konání kulturní, společenské, nebo sportovní akce přístupné veřejnosti s důvodným rizikem nárůstu problémů a negativních společenských jevů způsobených jednáním fyzických osob pod vlivem alkoholu". Na nepřípustnosti paušálního zákazu konzumace, byť omezeného jen na některá prostranství, se nic nezměnilo. Přesvědčilo se o tom i město Mladá Boleslav, které se nechalo inspirovat shora citovanými nálezy a zakázalo na některých veřejných prostranstvích "nemírnou" konzumaci alkoholických nápojů, při níž by "mohly být obtěžovány jiné osoby nebo poškozen majetek". Ministerstvo vnitra postoupilo i tento předpis Ústavnímu soudu, neboť považovalo (a zjevně právem) vymezení zakázané činnosti za příliš nekonkrétní a kolidující s principem právní jistoty. Soud pak v únoru 2007 vyhlášku skutečně zrušil, přičemž si ale vystačil s odkazem na duplicitu se zákonnou úpravou a dalšími námitkami ministerstva se již ani nezabýval (Pl. ÚS 34/06). Znovu se odkaz na toto rozhodnutí objevuje i o necelé dva měsíce později v nálezu týkajícím se obecně závazné vyhlášky obce Těrlicko o ochraně veřejného pořádku (Pl. ÚS 44/06).
OTEVÍRÁ SE PROSTOR PRO OSTATNÍ OBCE
"Jirkovský nález" vnesl do místní normotvorby nový (a snad lze říci i svěží) vítr a před obcemi se znovu otevřela možnost hranice právotvorné pravomoci prakticky otestovat. Odpověď na otázky spojené s regulací konzumace alkoholu poskytl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 12. srpna 2008, vztahujícím se k obecně závazné vyhlášce města Krupka č. 12/2004, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích (Pl. ÚS 33/05, ve Sbírce zákonů je pod č. 434/2008 citován pouze výrok). Tato vyhláška mj. zakázala veškeré požívání alkoholických nápojů na vymezených místech, označených cedulí Zákaz požívání alkoholických nápojů.
Ústavní soud sice podle svého vyjádření "nemohl odhlédnout od dvou nálezů", jež problematiku alkoholu již dříve řešily a o nichž byla učiněna zmínka výše ("mladoboleslavský" a "těrlický"), ve skutečnosti se od nich ale zcela odchýlil a vyhlášku města Krupky uznal ve věci zákazu konzumace alkoholu za bezvadnou. Hlavním argumentem se přitom stal avizovaný odlišný cíl regulace: Zatímco zákon č. 379/2005 Sb. směřuje podle § 1 k ochraně před škodami na zdraví občanů, obecně závazná vyhláška města Krupky (stejně jako ostatní analogické předpisy jiných obcí) odkazuje na písmeno a) § 10 zákona o obcích (ochrana veřejného pořádku et cetera). Ústavní soud v této souvislosti formuloval novou zásadní právní větu, podle níž "regulace konzumace alkoholu na některých veřejných prostranstvích je podle zákona možná, pokud se vzhledem ke konkrétním místním podmínkám jedná o jev, který je způsobilý narušit veřejný pořádek, dobré mravy či bezpečnost, zdraví a majetek v obci". Tím pro tuto chvíli rozptýlil pochybnosti týkající se ostatních analogických vyhlášek a otevřel pro futuro prostor i pro ostatní obce, aby se k této normotvorbě připojily.
NĚKOLIK POCHYBNOSTÍ
I když rozhodně nechci být považován za advokáta alkoholismu, přesto mi ale nezbývá než upozornit na několik pochybností, které nový přístup k "protialkoholovým" vyhláškám provázejí.
Ústavní soud předně ve svém novém rozhodnutí zcela pominul úvahu, kterou formuloval v "chebském" nálezu z roku 2003, totiž že není konzumace jako konzumace a že ne každá kapka na veřejnosti vypitá může být považována za společensky nepřijatelnou. Totéž platí i o justifikaci, jíž se obecně závazné vyhlášky ohánějí. Těžko lze obhajovat tezi, že samotné střídmé napití je s to ohrozit veřejný pořádek nebo dobré mravy. V tomto ohledu by měl smysl pouze zákaz konzumace nadměrné, přičemž je ale pravdou, že dostatečně přesné vymezení "nadměrnosti" či - jak už se dříve objevilo - "nemírnosti" by bylo z legislativně technického hlediska poměrně obtížné.
Druhou zásadní pochybnost vyvolává vztah postoje Ústavního soudu a znění zákona č. 379/2005 Sb. Pokud je obec podle Ústavního soudu oprávněna regulovat konzumaci alkoholu s odkazem na § 10 písm. a) zákona o obcích, jaký má potom smysl explicitní zmocnění obsažené v § 13 zákona? Jinými slovy: Jestliže obec může běžně zakazovat konzumaci alkoholu na vybraných místech za účelem ochrany veřejného pořádku, proč zákon výslovně zmocňuje obce, aby prodej, podávání a konzumaci alkoholických nápojů omezovaly v době konání kulturních, společenských nebo sportovních akcí? Co více, dotyčné zmocňovací ustanovení odkazuje na riziko nárůstu problémů, způsobených podnapilými osobami. V tomto ohledu zákonodárce bezpochyby neměl na mysli ochranu zdraví, ale bezpečnost a veřejný pořádek v obci a majetek občanů. Systematickým výkladem zákona lze podle mého soudu dospět k jedinému možnému závěru: Je-li možné konzumaci alkoholu obecně závaznou vyhláškou zakázat s odvoláním na § 13 zákona, pak v žádném jiném případě ji (a contrario) zakázat nelze. V opačném případě se § 13 zákona stává zcela redundantním. Trochu mne překvapuje, že se ústavní soudci s tímto argumentem vůbec nepokusili vypořádat. Svádí to k podezření, že rozhodnutí bylo apriori koncipováno v "jirkovském" stylu a mělo účelově rozšířit působnost samosprávy, přičemž odůvodnění vznikalo až druhotně.
DOPORUČENÍ
Podle stávajícího náhledu Ústavního soudu (jemuž se bude muset přizpůsobit i odbor dozoru a kontroly ministerstva vnitra) mohou obce obecně závaznou vyhláškou zakázat konzumaci alkoholu na některých veřejných prostranstvích nebo ji naopak pouze na určitých místech a v určitých časech povolit. Je ale otázkou, zda tento přístup nebudou strážci naší ústavnosti v budoucnu korigovat. Nedávná minulost ukázala, že zásadní změna přístupu je něco, co ani Ústavnímu soudu není úplně cizí. Rovněž je třeba připomenout, že obce by měly do své normo- tvorby zahrnout pouze zákazy, jejichž dodržování jsou schopny efektivně prosadit. V opačném případě se obecně závazné vyhlášky stávají nadbytečnými písemnostmi, které pouze podrývají jejich autoritu, potažmo autoritu práva vůbec, aniž by přinášely cokoliv pozitivního. I toto by mělo mít na mysli každé zastupitelstvo, které bude o "protialkoholní" vyhlášce uvažovat.
MAREK STARÝ
vedoucí Katedry veřejné správy
Vysoké školy finanční a správní, o. p. s.
Nejdůležitější právní dokumenty:
zákon č. 128/2000 Sb., o obcích /zejména § 10 písm. a),
zákon č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami (zejména § 13),
nález Ústavního soudu Pl.US 45/06 ("jirkovský nález"),
nález Ústavního soudu Pl. US 33/05 ("krupský nález").
Základní doporučení pro tvorbu obecně závazných vyhlášek zakazující konzumaci alkoholu:
1. Nepouštět se do právní úpravy tam, kde schází závažný důvod. Pokud se obec s řáděním opilců nepotýká, je právotvorný zásah zcela samoúčelný.
2. Zvážit, zda je v silách obce reálně zajistit dodržování zákazu konzumace. V opačném případě rovněž platí, že tvorba vyhlášky nemá smysl.
3. Precizně vymezit, na kterých veřejných prostranstvích je konzumace alkoholu zakázána. Je vhodné připojit k vyhlášce jako přílohu mapu obce se zvýrazněním těchto prostranství. Konzumaci nelze v žádném případě paušálně zakázat na celém území obce!
4. Nezapomenout na možný výskyt předzahrádek a jiných venkovních prostranství, jež patří k pohostinským zařízením a na nichž je konzumace legitimní, z hlediska podpory podnikání přímo žádoucí.
5. I po vydání vyhlášky se zajímat o rozhodnutí Ústavního soudu, vztahující se k obecní normotvorbě.
