Počátkem roku 2009 Senát Parlamentu ČR schválil návrh novely zákona o loteriích1), předložený k projednání již v dubnu minulého roku. Po poměrně zdlouhavém legislativním procesu se senátoři shodli na právní úpravě, která znamená výrazný krok pro posílení práv obcí v regulaci hazardních her....
Počátkem roku 2009 Senát Parlamentu ČR schválil návrh novely zákona o loteriích1), předložený k projednání již v dubnu minulého roku. Po poměrně zdlouhavém legislativním procesu se senátoři shodli na právní úpravě, která znamená výrazný krok pro posílení práv obcí v regulaci hazardních her. Senátním návrhem by se měli zabývat poslanci v první polovině tohoto roku, účinnosti by novela měla nabýt od 1. ledna roku 2010.
SNAHY O NOVELIZACI ZÁKONA
V poslední době zaznívají stále častěji kritické hlasy představitelů řady obcí proti současnému stavu legislativy v oblasti regulace hazardních her. Není divu. Hazardní průmysl roste tempem deseti procent každým rokem a živelnému vývoji a povolování nových her fakticky nic nebrání. I když novelizační snahy v této oblasti se datují již řadu let zpátky.
Zákon o loteriích, přijatý mezi prvními normami polistopadového Československa, byl sice od doby schválení v květnu roku 1990 několikrát novelizován, zásadnější novele však byl podroben naposledy před deseti lety. Právě v tomto roce zákonodárce zakotvil v ustanovení § 50 zákona o loteriích2) pravomoc obcí regulovat prostřednictvím obecně závazné vyhlášky provozování výherních hracích přístrojů (VHP) na svém území. Stalo se tak rozšířením textu tohoto ustanovení o odstavec 4. Od té doby se přes četné snahy nepodařilo zákon o loteriích jakkoliv komplexněji změnit. Senátní novela, schválená 8. ledna 2009, je tak prvním ucelenějším návrhem od roku 1998.
CO OBSAHUJE SENÁTNÍ NÁVRH
Návrh byl přijat i přesto, že počátkem roku 2009 by měla vláda projednat věcný záměr zcela nového zákona týkajícího se regulace hazardních her. Je totiž zřejmé, že proces schvalování této normy bude dlouhý, neboť od věcného záměru ke schválení zákonného textu může uplynout i několik dalších let. Proto je cílem současného návrhu senátorů vyřešit do doby přijetí nového zákona alespoň ty největší problémy a slabá místa v regulaci hazardních her. Co tedy podstatného z hlediska měst a obcí návrh novely obsahuje?
Zpřesňuje dosud nepříliš jednotně vykládaný pojem "sousedství", pokud jde o vymezení lokality, v níž nesmí být vydáno povolení k provozování VHP. Novela v tomto směru stanoví: "Sousedstvím se pro účely tohoto zákona rozumí okruh vzdálenosti 100 m od těchto budov."
Dále definuje kasino a odlišuje provozovnu kasina od heren a restaurací, kde se provozují hazardní hry. Nově může provozovnu označit názvem kasino jen ten provozovatel, kterému bylo vydáno povolení k provozování sázkových her v kasinu.
Pro obce je klíčové ustanovení výslovně zakotvující jejich účastenské právo ve správním řízení, kdy se rozhoduje o vydání povolení k provozování hazardních her na území obcí. Cílem je zabránit obcházení práv obcí ze strany ministerstva financí (MF), ke kterému často dochází, a dát orgánům místních samospráv do rukou nástroj, umožňující ovlivnit, zda bude či nebude ta která hazardní hra na území obce povolena. V dnešní době se stává, že o záměru ministerstva financí povolit hazardní hru na území dané obce se orgány samosprávy ani nedozvědí, často i za situace, kdy na dané místo dopadá zákaz k provozu VHP zakotvený v příslušné regulační obecně závazné vyhlášce obce.
Dalším významným nástrojem z hlediska obcí je návrh na změnu v ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Je to ustanovení, které deklaruje možnost obce vydat regulační obecně závaznou vyhlášku. Návrh oprávnění rozšiřuje a umožňuje regulovat obecně závaznou vyhláškou nejen klasické výherní automaty, ale i další typy hazardních her včetně například videoloterních terminálů.
Pamatuje i na zachování právní jistoty dosavadních provozovatelů hazardních her v obci, kteří mají příslušné povolení k provozování vydané MF. Proto je v návrhu novely zakotvena přechodná doba jednoho roku, kdy je možno ještě původně povolenou hru provozovat.
SOUČASNÉ REGULAČNÍ NÁSTROJE OBCÍ
Zákon o loteriích již nyní umožňuje obcím regulovat provozování hazardních her: jednak přímo vydáním obecně závazné regulační vyhlášky, jednak nepřímo využitím dalších právních nástrojů. Mezi nepřímé nástroje regulace patří ingerence do povolovacího řízení MF a revize ministerstvem dosud vydaných povolení k provozování hazardních her.
Obec může v samostatné působnosti vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provozování VHP ve dvou případech. Předně má možnost omezit provozování výherních automatů v místě a čase nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci se jejich provozování zcela zakazuje. V druhém případě může zastupitelstvo vymezit obecně závaznou vyhláškou okruh vzdálenosti až do 100 metrů od objektů, v nichž a nebo v jejichž sousedství je provozování hazardních her zakázáno. Obecně závaznou vyhláškou lze nyní přímo regulovat pouze provozování VHP včetně těch umístěných v kasinech.
Nepřímým nástrojem regulace hazardních her na komunální úrovni je ingerence do povolovacího řízení vedeného ministerstvem financí. Obec musí trvat na aplikaci postupu podle § 28 odst. 1 správního řádu3) a mnohdy možná i nekompromisně žádat o garantování práv účastníka řízení. Zákon o loteriích totiž stanoví povinnost povolujících orgánů zkoumat před vydáním příslušného povolení soulad provozování hazardních her s jinými právními předpisy a respektovat ochranu veřejného pořádku4). Obec má právo vyjádřit se ve správním řízení k záměru toho kterého provozovatele a požadovat, aby MF přihlédlo k obsahu regulační obecně závazné vyhlášky. Lze tedy doporučit, aby obec po vydání příslušné obecně závazné vyhlášky tuto vyhlášku v autentickém znění postoupila ministerstvu s výslovnou žádosti, aby v každém jeho řízení, které se bude týkat povolení provozování hazardních her (definovaných v ustanovení § 2 zákona o loteriích) na území dané obce, umožnilo obci realizovat práva účastníka řízení podle správního řádu.
Obce mají také možnost brojit proti již vydaným povolením opravnými prostředky. Ty jsou však časově limitovány lhůtami podle správního řádu.
Samosprávy mohou dále navrhovat revize5) již vydaných povolení ministerstva financí, pokud se provoz povolených herních zařízení dostane do "nesouladu" s nově vydanou regulační obecně závaznou vyhláškou. Jde o situaci, kdy povolení k provozování například videoloterních terminálů vydalo ministerstvo před nabytím účinnosti vydané obecně závazné vyhlášky. Na tuto možnou kolizi zákon o loteriích pamatuje. V jednom ze svých ustanovení6) stanoví, že povolující orgán může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování takové hry nebo veřejný zájem. Je zřejmé, že ochrana veřejného pořádku je ve veřejném zájmu a změna či zrušení povolení je dovolenou formou omezení svo- bodného výkonu provozování hazardních her. Podle tohoto ustanovení může MF k žádosti obce již vydané povolení provozovateli například videoterminálů odejmout, respektive zrušit.
DOPORUČENÍ
Do doby schválení návrhu novely zákona o loteriích lze obcím doporučit využít v regulaci hazardních her na svém území jak přímé, tak nepřímé nástroje. Pouze kombinace obou forem nástrojů a důsledné trvání na svých právech může donutit ministerstvo financí ke změně současné povolovací praxe. Ostatně již v minulosti toto ministerstvo některým městům právo účastníka řízení přiznalo. Nyní se úředníci ministerstva snaží alespoň oslovovat obce a města dopisem s žádostí o vyjádření, pokud má být hazardní hra povolena v lokalitě se zákazem VHP podle obecně závazné vyhlášky. Na tyto dopisy je třeba reagovat a trvat na respektování všech pravidel regulace hazardních her.
Je zřejmé, že v těchto poměrně složitých kauzách se obce či města bez kvalifikované právní pomoci zřejmě neobejdou. Šance na prosazení svých postojů však mají poměrně vysoké.
Poznámky
1) Jde o senátní tisk číslo 239, jehož navrhovatelem je skupina senátorů vedená nyní senátorem Petrem Víchou, starostou města Bohumín. Tvůrcem textu návrhu je autor tohoto článku.
2) Kontroverzním je ustanovení § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Podle tohoto legislativně velmi zvláštně pojatého paragrafu jsou dnes povolovány "na výjimku" například všechny videoloterní terminálové systémy.
3) Právo obce na regulaci veřejného pořádku je dostatečným důvodem k tomu, aby ministerstvo financí přiznalo obci či městu práva účastníka řízení. Pokud by tak přesto neučinilo, musí o tomto vydat usnesení, proti kterému se však může obec či město bránit opravným prostředkem.
4) Viz znění ustanovení § 4 odst. 2 zákona o loteriích.
5) K prosazení revize vydaných povolení však musí obce přistoupit co nejdříve, po uplynutí příslušných lhůt podle správního řádu již toto nebude možné.
6) Viz znění ustanovení § 43 odst. 5 písm. b) zákona o loteriích.
PAVEL NĚMEC
advokát specializující se na problematiku hazardních her a místostarosta města Mohelnice
Slabé místo stávajícího zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů
Je to zejména rozsah pravomocí obcí, jejichž vliv slábne tak rychle, jak rychle se rozšiřují nové typy hazardních her, na něž je současný zákon krátký. Vzniká tak paradox, kdy obce se sice snaží hazardní hry na svém území regulovat, ale postup ministerstva financí jejich regulační snahy zcela neguje svojí povolovací praxí. Zejména tolik diskutované videoloterní terminály, moderní forma klasických výherních hracích přístrojů, se masově rozšiřují i do míst, odkud předtím obce svými obecně závaznými vyhláškami "vyhnaly" klasické automaty. (Počet povolených výherních hracích přístrojů dosahuje zhruba 60 tisíc, počet povolených videoterminálů již kolem 30 tisíc!)
