V rámci projektu podpořeného Nadací Open Society Fund Praha a zaměřeného na veřejné rozpočty na úrovni územních samospráv uskutečnila Transparency International - Česká republika (TIC) průzkum mezi několika desítkami obcí. Záměrem bylo získat informace o tvorbě, plnění a kontrole rozpočtu a souvisejícím zapojování veřejnosti do rozpočtového procesu.
Cílem našeho průzkumu bylo zmapovat situaci v oblasti tvorby, plnění a kontroly rozpočtu, při vytváření a posky-tování informací o hospodaření obcí a při zapojování veřejnosti do rozpočtového procesu, a také získat příklady dobré a špatné praxe. TIC oslovila obce prostřednictvím žádosti o informace podle zákona č. 106/99 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Výběr dotazovaných probíhal tak, aby byly pokryty všechny regiony a obce všech velikostí, tj. průzkum zahrnoval krajská, větší i menší města a všechny kraje. Od obcí byly požadovány jednak informace, které se týkaly rozpočtování (tj. směrnice pro vytváření rozpočtu, rozpočtový výhled, způsob přezkumu hospodaření, přidělování dotací soukromým subjektům, způsob vyhodnocování tzv. kritérií "3E" - účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti rozpočtování), jednak informace týkající se otevřenosti veřejné správy (tj. zveřejňování rozpočtů a dokumentů souvisejících s přípravou, schvalováním a plněním rozpočtů, uplatňovaný způsob zveřejnění návrhu rozpočtu, zveřejňování přezkumů hospodaření, zápisů z finančního a kontrolního výboru, zveřejňování seznamu příjemců dotací).
ZVEŘEJŇOVÁNÍ ROZPOČTŮ A SOUVISEJÍCÍCH DOKUMENTŮ
Z odpovědí vyplývá, že vnitřní předpisy upravující rozpočtový proces má pouze čtvrtina dotazovaných subjektů. Zbylé subjekty se odkazují na zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. U obcí, které tyto vnitřní předpisy mají, jde zpravidla o neveřejné dokumenty, jejichž kvalita se různí. Většinou se omezují na opis zákonných ustanovení, aniž by hlouběji rozváděly a skutečně upravovaly rozpočtový proces.
Většina obcí uvádí, že plní zákonnou povinnost zveřejňovat návrh rozpočtu a závěrečného účtu 15 dnů před jejich projednáváním na zastupitelstvu obce, a to minimálně na úřední desce, případně na elektronické úřední desce. V červenci a srpnu, kdy probíhalo ověřování odpovědí, nebylo možné u většiny obcí zjistit, zda opravdu ke zveřejnění dochází. Většina sledovaných elektronických úředních desek neumožňuje přehledné nebo zpětné dohledání této informace. Dálkový přístup (tj. přístup přes webové stránky obce) k návrhu rozpočtu, schválenému rozpočtu, návrhu závěrečného účtu, schválenému závěrečnému účtu, přezkumu hospodaření, komentářům a důvodovým zprávám k těmto dokumentům je často ztížený. Často tyto dokumenty vůbec nejsou dálkově přístupné. Důvodové zprávy k rozpočtům zveřejňuje jen pětina sledovaných obcí, zbytek pouze tabulkové přehledy bez bližšího vysvětlení údajů. Na začátku července nebyly závěrečné účty za rok 2007 a související dokumenty dohledatelné u poloviny sledovaných obcí.
Zveřejňování bývá obecně nepřehledné, odkazy na jednotlivé dokumenty nejsou provázané a v mnoha případech je třeba dokumentaci složitě dohledávat jako součást zápisů z jednání zastupitelstva.
Existují ovšem výjimky. Některé obce uveřejňují rozpočet, závěrečný účet, průběžné čerpání a změny v rozpočtu i s podrobnou a srozumitelnou důvodovou zprávou nebo komentářem na webu i například v radničních novinách.
ROZPOČTOVÉ VÝHLEDY OBCÍ
Většina obcí pracuje s rozpočtovým výhledem1) ve smyslu § 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. U většiny sledovaných obcí nicméně jde o neveřejný dokument (případně dálkově nepřístupný). Převažuje inkrementální (přírůstková) metoda rozpočtování. V několika případech byla v odpovědích zmíněna provázanost se strategickými dokumenty obce, ve většině případů je však výhled limitován na tabulkový přehled na jednu stránku a jeho reálná použitelnost je diskutabilní. Rozpoč-tové výhledy jsou vypracovávány na dobu 2-5 let. Mnoho obcí zapomíná aktualizovat rozpočtový výhled při přípravě rozpočtu na další rok, v některých případech i po dobu mnoha let.
POSKYTOVÁNÍ DOTACÍ
Téměř všechny obce zveřejňují seznam dotací poskytnutých podnikatelským subjektům. U tří čtvrtin obcí jsou tyto seznamy součástí návrhu rozpočtu nebo závěrečného účtu. Téměř polovina obcí ale nemá zpracovanou směrnici na vyhodnocování účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti dotačních titulů podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Pokud jsou směrnice zpracovány, neobsahují výkonové indikátory a při poskytování dotací tedy není vyžadováno jejich sledování. To znemožňuje objektivní rozhodování a následnou analýzu efektivnosti vynaložených prostředků.
EXTERNÍ KONTROLA HOSPODAŘENÍ
Přezkoumávání hospodaření podle § 4 zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků zabezpečuje u většiny obcí externí auditor. U pětiny obcí není prováděn výkonnostní audit (hodnotící účelnost, hospodárnost a efektivnost) a je preferován audit shody (sledující dodržování předpisů). U většiny sledovaných obcí jsou závěry přezkoumávání hospodaření bez výhrad nebo s drobnými nedostatky, které se vesměs týkají špatné evidence majetku, špatného účtování dotací nebo výnosů z cenných papírů.
Ze zpráv o výsledku přezkoumání hospodaření za roky 2001-2007 vyplývá, že některé obce v průběhu let nereagují na zjištěná pochybení (uváděné nedostatky v hospodaření spočívají v neodstranění nedostatků z předchozích let).
ZAPOJENÍ OBČANŮ
Většina obcí nemá definované speciální postupy pro zapojení občanů do rozpočtového procesu, ať už podle § 11 a § 17 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, nebo ve smyslu § 16 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích a podle dalších zákonných ustanovení. Překvapivé je i zjištění, že jednací řády zastupitelstev obcí jen zcela výjimečně obsahují postupy pro přijímání a zpracování připomínek občanů. Některé obce hodnotí zapojení občanů do rozpočtového procesu jako prakticky nevyužitelné nebo zmiňují nízký zájem o tuto problematiku. S ohledem na povahu zveřejňovaných dokumentů a odbornou náročnost rozpočtování je nezájem občanů pochopitelný. Některé obce nicméně přicházejí se zajímavými řešeními. Kromě již zmíněné speciální sekce radničních novin každoročně věnované rozpočtu se jedná například o zřízení zvláštního emailového účtu, webového formuláře či on-line fóra, dále o možnost projednání návrhu v komisích místních samospráv a o zapojení občanů do odborných komisí.
CHYBÍ UŽIVATELSKY ORIENTOVANÝ PŘÍSTUP
Průzkum ukázal, že u všech obcí jsou údaje v kategorii povinně zveřejňovaných informací podle zákona 106/99 Sb., o svobodném přístupu k informacím průběžně neaktualizované. U mnoha obcí chybí řada důležitých dokumentů (závěrečné účty, zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření, rozpočtové výhledy). Poskytování informací o rozpočtování a hospodaření obce charakterizuje nárazovost a nejednotná struktura, která ztěžuje systematičtější kontrolu. K mnoha dokumentům není zajištěn dálkový přístup. Chybí uživatelsky orientovaný přístup zohledňující časové, odborné a technické možnosti příjemců informací. Rozpočtová dokumentace je často strohá, bez potřebných vysvětlení, které by ji přiblížily občanům bez ekonomického vzdělání. Průzkum poukazuje na nedostatek proaktivního přístupu ke zveřejňování nad rámec zákona (například zápisy z jednání finančního a kontrolního výboru). V případě kontroly hospodaření z odpovědí vyplývá, že obce preferují audit shody a ne vždy aplikují metodiku 3E. Sledované systémy přidělování dotací neumožňují jejich objektivizaci a ex-post hodnocení efektivnosti.
Průzkum je dílčí součástí komplexní analýzy obecních rozpočtů, která bude publikována v listopadu tohoto roku. Přinese celou řadu hospodářskopolitických doporučení, která budou směřována na představitele obecních samospráv, a to především ve smyslu lepšího zveřejňování rozpočtových dokumentů a jejich přehlednějšího zpracování s vysvětlením srozumitelným i pro člověka neekonomického vzdělání. S některými závěry průzkumu jsme vás seznámili již v tomto příspěvku.
K aktivitám projektu patří i setkání s místními zástupci samospráv a občanské společnosti a posilování jejich povědomí o možnostech veřejné kontroly.
Poznámka
1) Přístup k vytváření rozpočtového výhledu není v literatuře jednotný. Některá literatura interpretuje tento "pomocný nástroj" jako nepovinný, jiná jej chápe jako povinný nástroj, jehož absence je kontrolorem kvalifikována jako porušení rozpočtové kázně. V připravované novele o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je jeho nevypracování nově kvalifikováno jako správní delikt.
ELIŠKA CÍSAŘOVÁ
projektová manažerka
Transparency International - Česká republika
Víc o Transparency International - Česká republika
Je to nevládní nezisková organizace, jejímž posláním je mapovat stav korupce v ČR a svou činností aktivně přispívat k jejímu omezování. TIC se zaměřuje především na prosazování systémových změn v oblasti veřejné správy a legislativy, ale také v soukromém sektoru. Kromě projektů, které se dlouhodobě věnují konkrétním oblastem (například problematice veřejných zakázek, střetu zájmů či nakládání s veřejnými prostředky), poskytuje také právní a vzdělávací služby. Podrobnější informace viz www.transparency.cz.
