Obecně lze rozlišovat mezi referendem jako formou výkonu státní moci (viz čl. 2 odst. 2 Ústavy, podle něhož může ústavní zákon stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo), a referendem jako formou výkonu práva na samosprávu. Zatímco na celostátní úrovni v současnosti neexis- tuje zákon o (obecném)...
Obecně lze rozlišovat mezi referendem jako formou výkonu státní moci (viz čl. 2 odst. 2 Ústavy, podle něhož může ústavní zákon stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo), a referendem jako formou výkonu práva na samosprávu. Zatímco na celostátní úrovni v současnosti neexis- tuje zákon o (obecném) referendu1), v podmínkách obecní samosprávy je tento institut zakotven poměrně dlouhou dobu, a to od 1. července 1992, tj. téměř od doby, kdy u nás došlo ke znovuobnovení samosprávy na úrovni obcí (1990). První právní úprava místního referenda byla obsažena v zákoně č. 298/1992 Sb., o místním referendu, který s účinností od 1. února 2004 nahradil stávající zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů.
Na úrovni krajské samosprávy referendum zatím neexistuje; jedinou výjimkou zůstává hlavní město Praha, které je současně krajem a obcí (viz čl. 1 bod 1 ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, a § 1 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze); na území hlavního města Prahy lze tedy konat místní referendum jak o záležitostech samostatné působnosti hlavního města Prahy jako obce, tak i o věcech náležejících do jeho samostatné působnosti jako kraje (§ 16 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze).
KOMENTÁŘ K NOVELE
Konání místního referenda předpokládají dva organizační předpisy obecní samosprávy, a to zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, které obsahují odkazy na zákonnou úpravu místního referenda.
Institut místního referenda nyní upravuje zákon č. 22/2004 Sb., který byl dosud novelizován pouze dvakrát. První - rozsahem malá - novela (zákon č. 234/2006 Sb.) nabyla účinnosti 1. července 2006 a zasáhla toliko do § 47 zákona o místním referendu, který zakotvuje oznamovací povinnost starosty nebo primátora ve vztahu k vyhlášení místního referenda, výsledku hlasování v místním referendu a provedení rozhodnutí přijatého v místním referendu.
Druhá novela zákona o místním referendu, která byla publikována pod č. 169/2008 Sb. a nabyla účinnosti 1. července 2008, sice není též rozsáhlá, nicméně z hlediska svého významu si zaslouží bližší komentář. Novela zasáhla nejen do zákona o místním referendu v otázce platnosti a závaznosti místního referenda, ale provedla i změny zákona o obcích a zákona o hlavním městě Praze, ve kterých byla bez náhrady zrušena sankce rozpuštění zastupitelstva v případě, kdy orgán obce (hlavního města Prahy nebo její městské části) nebude postupovat v souladu s rozhodnutím přijatým v místním referendu.
Podle úpravy účinné před novelou stanovil zákon o místním referendu v § 48 odst. 1 a 2, že k platnosti rozhodnutí v místním referendu je třeba účasti alespoň poloviny oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob; rozhodnutí v místním referendu bylo závazné tehdy, pokud pro ně hlasovala nadpoloviční většina oprávněných osob, které se místního referenda zúčastnily.
Podle § 49 zákona o místním referendu je rozhodnutí v místním referendu pro zastupitelstvo obce a jiné orgány obce závazné. Zákon o obcích a zákon o hlavním městě Praze před novelou obsahovaly ustanovení umožňující ministerstvu vnitra, aby rozhodlo o rozpuštění zastupitelstva obce (hlavního města Prahy), jestliže by nepostupovalo v souladu s rozhodnutím přijatým v místním referendu (§ 89 odst. 2 obecního zřízení); v případě zastupitelstva městské části v hlavním městě Praze by o rozpuštění zastupitelstva městské části rozhodovalo Zastupitelstvo hlavního města Prahy (§ 92 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze).
KVÓRUM PŘED A PO NOVELE
Podle předchozí úpravy (viz § 84 odst. 1 zákona č. 298/1992 Sb., o místním referendu) byla pro platnost místního referenda stanovena hranice účasti na 25 % všech osob oprávněných hlasovat v místním referendu. Stávající zákon o místním referendu z roku 2004 zmíněnou hranici podstatně zvýšil, a to na 50 %. Vyšší kvórum pro platnost místního referenda bylo stanoveno s ohledem na skutečnost, že místním referendem se rozhoduje o otázkách, které jsou pro samosprávu obce velmi závažné, neboť rozhodnutí zpravidla bezprostředně ovlivňuje život občanů dané obce, a z tohoto důvodu byl zákonodárcem kladen legitimní požadavek na účast relevantní části občanů obce. Zvýšení kvóra pro platnost místního referenda bylo motivováno závažnými právními důsledky v případě nerespektování rozhodnutí přijatém v místním referendu, kdy mohlo dojít až k rozpuštění zastupitelstva obce a následně ke konání nových voleb.
Jak však ukazovala dosavadní praxe konání místních referend, ustanovení zákona o místním referendu, podle něhož bylo k platnosti rozhodnutí v místním referendu třeba účasti alespoň poloviny všech osob oprávněných hlasovat v místním referendu, vedlo k častému výskytu neplatných rozhodnutí (zejména ve větších obcích a městech2)), a tak docházelo ke zbytečnému konání místního referenda. Nebylo-li místní referendum platné, nemohlo být zároveň závazné pro orgány obce; výsledky neplatného místního referenda tak měly pouze informativní charakter o názorech politicky aktivní menšiny občanů obce, byť v převážné většině případů se uvedená menšina občanů přiklonila poměrně jednoznačně buď pro odpověď "ano" či "ne".
Novela č. 169/2008 Sb. proto na základě předchozích zkušeností s výsledky místních referend snížila kvórum pro platnost rozhodnutí v místním referendu z 50 % na 35 % všech osob oprávněných hlasovat v místním referendu, které sice je na jedné straně méně přísným požadavkem pro dosažení platnosti rozhodnutí v místním referendu, na druhé straně však i nadále zůstává poměrně vysoké, aby byla zachována dostatečná reprezentativnost místního referenda. Novela zároveň změnila ustanovení o počtu hlasů potřebném pro to, aby rozhodnutí v místním referendu bylo závazné. Po účinnosti novely (po 1. červenci 2008) je rozhodnutí přijaté v místním referendu závazné, jestliže pro něj bude hlasovat nadpoloviční většina hlasujících, která však bude zároveň představovat alespoň 25 % všech osob oprávněných hlasovat v místním referendu. Uvedená podmínka (25 % všech osob), která je po novele rozhodná pro dosažení závazného rozhodnutí v místním referendu, má přispět k zachování legitimity rozhodnutí přijatého v místním referendu.
NÁZORNÝ PŘÍKLAD
Praktické dopady novely č. 169/2008 Sb. na platnost a závaznost místního referenda lze demonstrovat na příkladu. Předpokládejme, že obec má 1000 oprávněných osob zapsaných v seznamu oprávněných osob. Místního referenda se zúčastní 350 osob (tj. 35 %) a místní referendum je tudíž platné. Pro přijetí závazného rozhodnutí je třeba 25 % ze všech oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob, tj. nejméně 250. Pokud se těchto 250 hlasujících ze 350 zúčastněných (tj. jde o 71,43 % ze zúčastněných oprávněných osob) vysloví pro jednu z variant, pak je místní referendum závazné.
Podle právní úpravy platné před novelou by účast 350 voličů znamenala neplatnost místního referenda, neboť nebylo dosaženo původní kvórum padesátiprocentní účasti (a i kdyby třeba všech 350 osob hlasovalo pro jednu variantu, tj. 100 % ze zúčastněných oprávněných osob, nemohlo by být toto místní referendum pro orgány obce závazné na rozdíl od stavu po nabytí účinnosti novely č. 169/2008 Sb.). Z uvedeného příkladu je tedy zřejmé, že "váha" hlasu osob oprávněných hlasovat v místním referendu poněkud "vzrostla".
Pro doplnění lze uvést, že novela ponechává zcela beze změny úpravu obsaženou v § 48 odst. 3 zákona o místním referendu. I nadále bude při rozhodování o oddělení části obce nebo sloučení obcí, anebo o připojení obce k jiné obci rozhodnutí v místním referendu přijato jen tehdy, jestliže pro něj hlasovala nadpoloviční většina oprávněných osob v příslušné obci či její části, tj. neuplatní se zde nová obecná podmínka, že ona nadpoloviční většina musí zároveň představovat 25 % oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob..
Poznámky
1) V době československé federace existoval po krátkou dobu institut obecného referenda, a to na základě ústavního zákona č. 327/1991 Sb., o referendu; prováděcím zákonem byl zákon č. 490/1991 Sb., o způsobu provádění referenda. V podmínkách České republiky se konalo na základě speciální právní úpravy jedno celostátní referendum, a to o přistoupení České republiky do Evropské unie - viz ústavní zákon č. 515/2002 Sb. (souvisejícím předpisem byl zákon o provádění referenda č. 114/2003 Sb.).
2) Jako příklad lze uvést poměrně medializované místní referendum konané dne 9. října 2004 ve statutárním městě Brně ohledně možného přesunu železniční stanice Brno - hlavní nádraží. Tohoto místního referenda se zúčastnilo pouze 24,9 % oprávněných osob hlasovat v místním referendu, a tudíž referendum bylo neplatné
JAN BŘEŇ
právník
