Statutární město odebralo městskému obvodu - až na jednu nepodstatnou výjimku - všechny pravomoci. Může takový krok vůbec učinit, nebo je ve svých rozhodováních limitováno? Zdálo by se, že problém je jednoduchý - zákon o obcích dává statutárnímu městu možnost svěřit obvodům pravomoci, ale není to...
Statutární město odebralo městskému obvodu - až na jednu nepodstatnou výjimku - všechny pravomoci. Může takový krok vůbec učinit, nebo je ve svých rozhodováních limitováno? Zdálo by se, že problém je jednoduchý - zákon o obcích dává statutárnímu městu možnost svěřit obvodům pravomoci, ale není to jeho povinnost. Ale tento zjednodušený pohled není možný, protože podobný selektivní zásah statutárního města do pravomocí jednoho obvodu je přinejmenším velmi sporný. Proč?
Právo na samosprávu obnovené po listopadu 1989 je natolik významné, že je zakotveno v ústavním pořádku ČR (Ústavě ČR, Listině základních práv a svobod), zákoně o obcích a je předmětem mezinárodních právních dokumentů - Evropské charty místní samosprávy (podrobněji viz rámeček). V tomto širokém kontextu je nutné se pohybovat i v případě posuzování konkrétního právního aktu statutárního města vůči jeho obvodu.
PRÁVNÍ NÁZOR NA ODEBRÁNÍ PRAVOMOCÍ
Podstatou sporného rozhodnutí je následující skutečnost: Statutární město přijalo v průběhu volebního období změnu svého statutu v tom smyslu, že odebralo jednomu městskému obvodu většinu samosprávných pravomocí. Citujme (čl. 8 odst. 6): "Městský obvod XY není oprávněn rozhodovat o všech právních úkonech uvedených ve statutu s výjimkou právních úkonů uvedených v čl. 9 odst.16 statutu."
Z textu statutu vyplývá, že městský obvod nesmí činit žádné právní úkony s výjimkou podávání žádosti o dotace, jejich podání podléhá ovšem stejně schválení rady města.
Rovněž z něho vyplývá, že toto odebrání pravomocí se dotýká jen jednoho městského obvodu, pravomoc činit právní úkony tedy byla odebrána toliko zvoleným orgánům tohoto městského obvodu.
Ze zápisu zastupitelstva není patrné, že návrh změny statutu byl s městským obvodem předem projednán. Jestliže se tak nestalo, je nutné připomenout ustanovení Evropské charty místní samosprávy (dále jen Evropská charta): "S místními společenstvími, pokud to lze, se včas a vhodným způsobem konzultují otázky plánování a rozhodování ve všech věcech, které se jich přímo dotýkají."
Pokud nastala tak významná změna ve statutu, který upravuje zcela zásadním způsobem chod městského obvodu, aniž by bylo dané rozhodnutí s volenými orgány městského obvodu projednáno, jde o porušení Evropské charty v citované části.
Na úvod právního rozboru připomínám, z jakých výkladových pravidel je nutné vycházet, tj. především z ústavního pořádku ČR. Ústavní zákony mají pro aplikační praxi význam v tom smyslu, že zákony a právní předpisy podzákonné je třeba vykládat a aplikovat vždy v kontextu s ústavními zákony.
ČR je dále vázána mezinárodními smlouvami, které mají v našem právním řádu místo před zákony, a to zejména, když mezinárodní smlouva stanoví něco jiného než zákon. Pokud jde dále o aplikaci právního řádu jako celku, neznamená to, že má jít o pouhou mechanickou a formalistickou interpretaci a aplikaci nepřihlížející k celkovému kontextu právního řádu a k hodnotám, na nichž je založen, a které vyplývají zejména z Ústavy ČR, Listiny základních práv a svobod (dále jen LZPS) i mezinárodních smluv o základních občanských právech a svobodách, respektive interpretace právních předpisů nesmí lpět dogmaticky pouze na doslovném znění zákona. Každý zákon musí být vykládán ústavně konformním způsobem, tj. způsobem, který je v souladu zejména s ustanoveními ústavy a LZPS, a jejich smyslem a účelem.
V tomto smyslu cituji z nálezu Ústavního soudu č. Pl. ÚS 33/97: "Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění jejího smyslu a účelu... Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity."
Ve stejném ústavním nálezu nalezneme další citaci vztahující se k výkladu práva: "Pro oblast práva z toho plyne závěr, že pramenem práva obecně, jakož i pramenem práva ústavního, a to i v systému psaného práva, jsou rovněž základní právní principy a zvyklosti."
Právní řád tedy nelze redukovat pouze na texty právních předpisů, ale je třeba do něj zahrnovat i hodnoty, které samotné pozitivní právo přesahují.
Za použití této metody interpretace je nutné označit změnu statutu odebírající jednomu z mnoha městských obvodů (až na jednu výjimku) všechny pravomoci za protiústavní rozhodnutí, které nemůže mít ochranu zákona. A to i přesto, že toto rozhodnutí je v souladu s textem zákona o obcích - alespoň na první pohled.
PROČ PROTIÚSTAVNÍ?
Popření principu rovnosti ve více rovinách: Jedním ze základních principů veřejné správy je princip rovnosti. K adresátům veřejné správy (je lhostejno, zda je to samo-správa či státní správa) je nutné se chovat v obdobných či stejných situacích obdobně či shodně. I když zákon o obcích dává statutárnímu městu pravomoc určovat, v jakém rozsahu budou mít městské obvody svěřeny samosprávné pravomoci, neznamená to, že statutární město může svévolně volit nerovný přístup. Právě naopak - princip rovnosti je jedním ze základních pilířů, na nichž musí statut statutárního města stát.
Pokud zákon o obcích uvádí ve výčtu obsahu statutu "c) pravomoc orgánů městských obvodů a městských částí na úseku samostatné a přenesené působnosti", nelze si text vykládat tak, že statutární město určí pravomoci orgánů "některých" městských obvodů.
Situace, kterou navodil změněný statut, způsobuje zcela zásadní nerovnost:
a) mezi jednotlivými městskými obvody,
b) mezi orgány jednotlivých městských obvodů, z nichž jen orgány jednoho obvodu byly zbaveny pravomocí,
c) občanů města, když občané dotčeného obvodu přesto, že zvolili své zástupce, nemohou se na správě věcí veřejných podílet prostřednictvím svých volených zástupců,
d) zastupitelů orgánů městských obvodů, když mandát dotčeného člena zastupitelstva obvodu má dnes zcela jiný obsah než mandát člena zastupitelstva jiného obvodu, a to přesto, že byli voleni podle stejných právních předpisů.
Tím byla porušena tato ustanovení Listiny základních práv a svobod: "Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců."
Rovněž tak lze vypozorovat rozpor mezi podobnou úpravou statutu a Evropskou chartou, a to minimálně v této části: "Odpovědnost za věci veřejné obvykle ponesou především ty orgány, které jsou občanu nejblíže. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá v rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti."
Popření práva na samosprávu: Právo na samosprávu je jedním z nejvýznamnějších práv občanů ČR. Toto právo bylo odepřeno občanům žijícím v dotčeném městském obvodu, a to tak, že orgánům, do kterých volili na základě rovného, tajného, přímého a všeobecného hlasovacího práva, byly odebrány všechny podstatné pravomoci, zatímco ostatním obvodům, byly ponechány.
Na tom nic nemění skutečnost, že městský obvod je organizační složkou statutárního města. Pokud se statutární město rozhodne, že vytvoří městské obvody, tyto obvody musí mít shodná nebo obdobná práva a povinnosti, a jakýkoli jiný přístup je diskriminační a protiústavní, a to i přesto, že takto výslovně to zákon o obcích nestanoví. Vyplývá to však z účelu této právní úpravy, z ústavního pořádku a základních principů, na nichž stojí demokratická společnost.
Tomu ostatně odpovídá i právní úprava svěřeného majetku - zde naopak zákon striktně stanoví, kdy lze věc obvodu odejmout, tj. nenechává to na libovůli statutárního města. Bylo by zvláštní se domnívat, že zákon předpokládal to, že statutární město by bylo oprávněno rozdílně přistupovat k různým obvodům, odebírat pravomoci obvodům v libovolném rozsahu a selektivně, a tak narušovat principy rovnosti a právo občanů na samosprávu.
Nelze proto nijak odůvodnit diskriminační přístup k jednomu z mnoha obvodů, pokud k tomu nejsou pádné, zejména zákonné důvody (například odstoupení zastupitelstva apod.). Podobný přístup popírá zcela zásadní hodnoty, na kterých veřejné právo stojí. V případě vážných nedostatků v hospodaření lze tento přístup zvolit nepochybně také, ale nedostatky je nutné dokázat nade vší pochybnost. A jestliže se vyskytnou i u jiných obvodů, muselo by k odebrání pravomoci dojít také. Jde tedy o to, že "výběrový" přístup si veřejná správa nemůže dovolit - ať už jde o něčí prospěch, či něčí újmu.
Uvedený názor publikuji s tou výhradou, že na problematiku mohou existovat různé pohledy, nicméně ústavně konformní výklad je podle mého názoru v daném případě jednoznačný.
JANA HAMPLOVÁ
advokátka
Právo na samosprávu obsahují tyto právní normy:
Ústavní pořádek ČR
Právo na samosprávu zakotvuje čl. 8 Ústavy ČR (č. 1/1993 Sb.): "Zaručuje se samospráva územních samosprávných celků." Problematiku územní samosprávy Ústava upravuje v článcích 99 až 106.
Součástí našeho ústavního pořádku je i Listina základních práv a svobod (2/1993 Sb.), která mj. říká:
Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné.
Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.
Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.
Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.
Evropská charta místní samosprávy
ČR je vázána i tímto právním dokumentem (č.íslo 181/1999 Sb.), z něhož cituji nejpodstatnější ustanovení:
Místní samospráva označuje právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných. Toto právo vykonávají rady nebo shromáždění, které jsou složeny z členů svobodně zvolených tajným hlasováním na základě přímého, rovného a všeobecného volebního práva a které mohou mít výkonné orgány, jež jim jsou odpovědné.
Odpovědnost za věci veřejné obvykle ponesou především ty orgány, které jsou občanu nejblíže. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá v rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti.
S místními společenstvími, pokud to lze, se včas a vhodným způsobem konzultují otázky plánování a rozhodování ve všech věcech, které se jich přímo dotýkají.
Aniž by byla dotčena obecnější zákonná ustanovení, mohou si místní společenství stanovit své vlastní vnitřní správní struktury, aby je přizpůsobila místním potřebám a zajistila účinné řízení.
Podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, musí umožňovat svobodný výkon jejich funkcí.
Zákon o obcích
Předmětnou problematiku zahrnuje i zákon o obcích (č. 128/2000 Sb.). V § 130 je upraven obsah statutu, z něhož vyjímám:
Územně členěná statutární města upraví své vnitřní poměry ve věcech správy města statutem, který je vydáván formou obecně závazné vyhlášky obce. Ve statutu stanoví zejména:
a) výčet jednotlivých městských obvodů a městských částí a vymezení jejich území,
b) pravomoc orgánů města na úseku samostatné a přenesené působnosti,
c) pravomoc orgánů městských obvodů a městských částí na úseku samostatné a přenesené působnosti,
d) vzájemnou součinnost mezi orgány města a orgány městských obvodů a městských částí,
h) majetek města, který se svěřuje městským obvodům a městským částem, a rozsah oprávnění městských obvodů a městských částí při nakládání s tímto majetkem a při výkonu s tím souvisejících práv,
i) rozsah oprávnění městských obvodů a městských částí zakládat, zřizovat a rušit právnické osoby a organizační složky,
Podle § 131 statutární město může svěřit statutem městskému obvodu nebo městské části na úseku samostatné působnosti zejména:
a) schvalování programu rozvoje městského obvodu nebo městské části,
b) rozhodování o majetkoprávních úkonech uvedených v §133 odst. 1,
c) zřizování trvalých a dočasných fondů městského obvodu a městské části,
d) ukládání pokut podle § 58,
e) výkon funkce zaměstnavatele pro zaměstnance zařazené do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části nebo organizační složky městského obvodu nebo městské části.
Pokud jde o svěřené věci z vlastnictví statutárního města, je právní režim obsažen v § 132:
1. Svěřenou věc z vlastnictví statutárního města lze městskému obvodu nebo městské části odejmout za účelem, pro který lze majetek vyvlastnit podle zvláštního právního předpisu nebo se souhlasem městského obvodu nebo městské části.
2. Svěřenou věc z vlastnictví statutárního města lze městskému obvodu nebo městské části odejmout též v případě, jestliže městský obvod nebo městská část při nakládání s touto věcí porušuje právní předpisy a neodstraní tyto nedostatky ve lhůtě stanovené statutárním městem, která nesmí být kratší než 60 dnů.
3. O odejmutí věci svěřené městskému obvodu nebo městské části z vlastnictví statutárního města rozhoduje zastupitelstvo statutárního města.
V § 133 je výčet typických majetkoprávních úkonů, u kterých se předpokládá svěření rozhodování městskému obvodu, výčet není taxativní.
Právní postavení městského obvodu ve vztahu ke statutárnímu městu upravuje § 134:
1. Městské obvody a městské části jednají za statutární město v záležitostech jim svěřených zákonem a v mezích zákona statutem.
2. Městské obvody a městské části nemohou vydávat obecně závazné vyhlášky nebo nařízení.
Závaznost usnesení orgánů statutárního města pro městský obvod upravuje § 135:
Usnesení zastupitelstva města a rady města v záležitostech, které nebyly zákonem nebo statutem svěřeny městskému obvodu nebo městské části, jsou pro orgány městských obvodů a městských částí závazná.
