Naše obec leží na hranici Prahy, z hlediska rozšiřování výstavby ve velmi exponované oblasti. Jakkoliv náš územní plán schválený v roce 1995 počítá s rozvojem přiměřeným naší poloze i vizi zachovat obci urbanisticky také z hlediska sociálního klimatu vesnický charakter, zesílil i u nás tlak na...
Naše obec leží na hranici Prahy, z hlediska rozšiřování výstavby ve velmi exponované oblasti. Jakkoliv náš územní plán schválený v roce 1995 počítá s rozvojem přiměřeným naší poloze i vizi zachovat obci urbanisticky také z hlediska sociálního klimatu vesnický charakter, zesílil i u nás tlak na účinné omezení další výstavby. Důvodem jsou obavy z nedostatečné infrastruktury v obci a jejím okolí a estetické i urbanistické výhrady k dalšímu rozšiřování. Petice, kterou podepsala významná část obyvatel, požaduje dokonce zastavení jednání o změně územního plánu naší obce, které je nyní ve fázi projednávání konceptu. Rozhodne-li zastupitelstvo, případně referendum, které někteří signatáři petice požadují, o zastavení procesu změny, bude to mít nepochybně jak pro občany, tak pro zastupitelstvo obce i majitele dotčených pozemků závažné důsledky. Jaká jsou v tomto případě rizika obce vyplývající z případných ztrát majitelů - investorů při obchodování s pozemky, neboť všeobecná praxe je taková, že s pozemky se již ve fázi projednávání změny obchoduje jako se stavebními?
V poslední době je to velmi aktuální problém. Zejména malé obce či okrajové části velkých měst jsou pod tlakem veřejnosti, která ne vždy sdílí nadšení investorů. Najít rozumnou shodu mezi přirozeným rozvojem spojeným s výstavbou a názory staro-usedlíků bývá složité, často téměř nemožné. Do toho spadá i schvalování změn původního územního plánu nebo nového územního plánu. Ve svém příspěvku nebudu uvádět detailní legislativní rozbor všech možných variant, zaměřím se na základní a praktické poznatky a výklady pro každodenní praxi.
POŘÍZENÍ A ZMĚNY ÚZEMNÍHO PLÁNU
Pořízení územního plánu včetně jeho zadání je plně v rukou zastupitelstva obce a jeho případné změny může iniciovat v podstatě kdokoli - obec, právnická osoba i fyzická osoba. Zda ke změně dojde, záleží pouze na vůli obce, konkrétně jejího zastupitelstva.1)
V praxi se mohou vyvinout různé situace, na které ne vždy zákon pamatuje, nebo k jejichž praktickému řešení je nutné použít více zákonů současně. Tyto situace vznikají z aktivit občanů, kteří mají zájem ovlivňovat více rozhodování orgánů obce než jen přihlížet hlasování zastupitelstva o této věci.
MOŽNÉ MODELOVÉ SITUACE
Petice: Jejich právní režim upravuje zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním. Stanovení pravidel pro vyřizování petic zařazuje zákon o obcích do pravomoci rady obce2), rada též petice vyřizuje. Z dikce zákona vyplývá, že i když petice obsahuje jakýkoli názor a je podepsána jakýmkoli počtem signatářů, není pro orgány obce závazná, mohou, ale nemusí, se jejím obsahem řídit. V našem případě, ať petice žádá například zastavení přípravy změny či přijetí změny územního plánu nebo změny konceptu apod., je pouze na vůli zastupitelstva, zda se názorem v petici bude řídit, či nikoliv.
Požadavek jednotlivce (právnické osoby či fyzické osoby) nebo skupiny: V tomto kontextu je názor vyjádřený v petici stejně právně závazný jako žádost kteréhokoli jednotlivého subjektu nebo skupiny těchto subjektů vůči obci, aby přijala změnu územního plánu apod. Obec může, ale nemusí vyhovět.
Místní referendum: V praxi je to - pokud jde o územní plán - nejspornější otázka. Jak víme z tisku, Ústavní soud připustil před časem možnost, aby v místním referendu bylo rozhodováno o podobě územního plánu, respektive o jeho možných změnách či vyjmutí některých staveb z územního plánu obce.3) Takto proběhlo například místní referendum v Táboře.4)
Spornost spočívá v tom, že ačkoli zákon o místním referendu říká zcela jasně v § 6, že "v místním referendu se rozhoduje o věcech, které patří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města", a územní plán nepochybně spadá do samostatné působnosti města, proces tvorby, projednání a přijetí územního plánu je natolik odbornou záležitostí (mj. řeší dopravu, zásahy do životního prostředí atd.), že nelze patrně bez dalšího připustit, aby se v referendu rozhodovalo bez účasti oprávněných institucí o detailní podobě územního plánu v jeho celku, či o jeho změnách v neomezené podobě, nebo o takových dílčích změnách, které zcela nabourají celistvost a logiku území. Není to názor proti "hlasu lidu", ale nutnost odborného usměrňování tohoto názoru. Pokud jde tedy o referendum, bude patrně klíčová volba v něm položené otázky, která umožní - bez ohledu na to, zda referendum dopadne kladně či záporně - projednání územního plánu nebo jeho změn podle zákona o územním plánování.
Jiné občanské aktivity: Při projednávání územního plánu či jeho změn mají své specifické postavení občanská sdružení, která mají řadu procesních práv a mohou uspět například v některých připomínkách. Například i tak, že některá část obce, která byla v návrhu určena pro zastavění rodinnými domy, bude ponechána jako zeleň, nebo pozemky, které měly obklopovat budoucí novou komunikaci, takovými nebudou, protože komunikace územním plánem nebo jeho změnou neprojde.
DŮSLEDKY A RIZIKA OBCE VŮČI INVESTORŮM
Investoři nakoupí pozemky na výstavbu v domnění, že pokud se o nich takto uvažuje, budou jako pozemky na výstavbu v budoucím novém či změněném územním plánu zahrnuty. Nakonec se to však nestane. Ač je důvod jakýkoli (vyhovění petici, výsledky referenda, námitky vůči územnímu plánu v klasickém schvalovacím procesu apod.), pozemky jako stavební nejdou využít. Může nést obec nějaké důsledky a rizika vůči investorům?
Obecně lze říci, že kdokoli může spoléhat na specifikaci pozemků jako pozemků stavebních až od okamžiku, kdy jsou takto zahrnuty do územního plánu. V praxi se však mohou vyskytnout různé situace, v nichž má obec různé postavení. Uveďme si některé příklady:
Investor nakoupí pozemky jako budoucí stavební, a tak to má uvedeno ve smlouvě. Pokud se ukáže, že pozemky stavební nejsou a nebudou, jde o "vadné zboží". Investor může postupovat podle klasického občanského práva a od smlouvy odstoupit, eventuálně dojednat snížení ceny, za kterou nakoupil. To se dotýká i obce, jestliže byla na straně prodávající - může se jí stát, že jí kupující pozemky bude chtít vrátit, což znamená pro obec povinnost vrátit mu kupní cenu. Pokud obec nestála na straně prodávající, věc se jí nedotýká - každý nese riziko svého podnikání sám.
Obec nebyla prodávající, ale vydala prohlášení, že pozemky stavební budou. V tomto případě lze uvažovat o tom, že by mohla nést nějaký díl odpovědnosti, obzvláště dojde-li v mezidobí k investicím do pozemků. Tato odpovědnost není ale objektivní, obec může na svou obranu použít veškeré právní prostředky - například, že situaci nezavinila (v případě výsledků referenda), ani nemohla vznik takové situace předpokládat. S podobnými případy ale nemá praxe ještě výrazné zkušenosti. To, co platí obecně, je patrné z rámečku.
V této souvislosti připomínám zásady zakotvené v § 2 zákona o obcích: Obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem.
Obec tedy odpovídá plně za klasické právní vztahy vznikající při projednávání územního plánu a jeho změn, a měla by si velmi dobře ohlídat, aby z dobré vůle pomoci jinému neudělala chybu a neohrozila sama sebe (viz zmíněné prohlášení o tom, že pozemky budou stavební). Rovněž by měla dbát na to, aby při rozhodování o územním plánu a jeho změnách chránila veřejný zájem.
Tento veřejný zájem může mít mnoho podob, například, aby novou rozsáhlou výstavbou neohrozila servis pro své občany (dopravu, školství, služby apod.).
Úvahy orgánů obce při dispozicích s územním plánem tedy musí být vždy:
a) koncepční - nikoli nahodilé změny podle potřeb jednotlivých subjektů,
b) obranné (neudělat chybu v neuváženém prohlášení),
c) v souladu s veřejným zájmem - to neznamená stagnaci namísto rozvoje, ale rozvoj v souladu "se zdravým rozumem".
Chci tím říci, že ne vždy musí mít občané bránící se výstavbě pravdu. Ne pokaždé ji musí mít radnice, když hodlá prosadit výstavbu nad rámec obvyklého rozvoje malé obce. Najít přijatelný lidský a zákonný kompromis proto nebývá snadné. V každém případě by měla obec sebevědomě hájit své - bez ohledu na tlaky investorů nebo naopak velmi restriktivní přístupy občanských aktivit, které brání jakékoli změně z principu "aby měly klid".
Pokud však jde o odpovědnost a rizika obce, když obec neudělá chybu, není se při dobré právní argumentaci zase až tak čeho obávat.
Poznámky
1) § 6 odst. 5 zákona č. 183/2000 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon): Zastupitelstvo obce: a) rozhoduje v samostatné působnosti o pořízení územního plánu a regulačního plánu, b) schvaluje v samostatné působnosti zadání, případně pokyny pro zpracování návrhu územního plánu, c) vydává v samostatné působnosti územní plán, d) vydává regulační plán, e) projednává v samostatné působnosti zprávu o uplatňování územního plánu, f) vykonává další činnosti podle tohoto zákona.
2) § 102 odst. 2 písm. n) zákona č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení).
3) Autorka nemá daný nález k dispozici, vychází z informací uveřejněných v tisku.
4) V Táboře se v listopadu roku 2000 uskutečnilo první místní referendum v ČR, které dalo občanům možnost přímo se podílet na budoucí podobě centra města. O věci, kterou se léta zabývali na svých zasedáních pouze zastupitelé, měli najednou možnost rozhodnout občané. Město muselo vyjmout z plánu rozvoje města dvě silnice. (zdroj: www.eps.cz).
JANA HAMPLOVÁ
advokátka, členka redakční rady Moderní obce
Obecné zásady
Pokud investor koupí pozemky se záměrem na nich stavět, je jeho věcí, do jakého rizika půjde.
V případě, že pozemky zakoupil pro výstavbu, a ta tam objektivně nebude možná, vzniká mu právo od smlouvy odstoupit, popř. dosáhnout slevy z kupní ceny. To je ale čistě jeho soukromou právní záležitostí, do které obec nemůže nijak zasahovat ani za tuto situaci nést odpovědnost, tedy to se dotýká pouze smluvních stran kupní smlouvy.
V tomto smyslu je to situace, kdy se může nemožnost výstavby odrazit i vůči obci v případě, že byla ona tou prodávající. Musela by si pozemky vzít zpět a vrátit kupní cenu, dokonce například uhradit zhodnocení pozemků, pokud bylo provedeno za jejího souhlasu.
Částečně může nést obec odpovědnost, když vydá předčasně stanovisko o tom, že pozemky budou zahrnuty do územního plánu tak, aby sloužily pro výstavbu. Zde by bylo možné se odpovědnosti zprostit, jestliže obec prokáže, že pozemky se nestaly stavebními z její viny.
Excesem z výkonu funkce by byla situace, kdyby podobné prohlášení vydal například jen starosta bez souhlasu orgánu obce. V tom případě by se mohl investor hojit na něm a pohnat ho i k odpovědnosti za dané prohlášení.
