Otázka podjatosti či nepodjatosti byla v nedávné době (zejména v souvislosti s judikáty Krajského soudu v Hradci Králové a judikátem Nejvyššího správního soudu) dosti zmiňována. Avšak až do začátku roku 2007 se podjatost týkala pouze osob, které participovaly na správním řízení, tj. na činnosti,...
Otázka podjatosti či nepodjatosti byla v nedávné době (zejména v souvislosti s judikáty Krajského soudu v Hradci Králové a judikátem Nejvyššího správního soudu) dosti zmiňována. Avšak až do začátku roku 2007 se podjatost týkala pouze osob, které participovaly na správním řízení, tj. na činnosti, jejímž výsledkem bylo vydání správního rozhodnutí podle zákona číslo 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů. Nicméně v činnosti územních samosprávných celků (ÚSC) bylo mnoho činností, které nebyly správním rozhodnutím a zákon je po procesní stránce neupravoval. To se změnilo s účinností nového zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen správní řád).
NA CO SE ZÁKON VZTAHUJE
Správní řád se vztahuje na postup orgánů územních samosprávných celků, aniž by ho zužoval pouze na tzv. přenesenou působnost (tj. na výkon státní správy). Zároveň již obsahuje procesní úpravu jiných činností než jen vydávání správních rozhodnutí. V ustanovení § 154 a násl. je zakotven procesní postup při vydávání vyjádření, osvědčení, sdělení či při realizaci jakýchkoli jiných úkonů orgány ÚSC v samostatné i přenesené působnosti.
Do této skupiny však nepatří věci, jež jsou zcela vyloučeny z působnosti správního řádu, tzn. občanskoprávní, obchodněprávní a pracovněprávní úkony prováděné orgány územních samosprávných celků a dále vztahy mezi orgány téhož územního samosprávného celku při výkonu samostatné působnosti.
Prakticky jde o uzavírání soukromoprávních smluv (smlouva o dílo, mandátní smlouva apod.), kdy jednou ze smluvních stran je územní samosprávný celek. V těchto případech nebudou užívána jednotlivá ustanovení správního řádu - postup uzavírání například kupní smlouvy o prodeji nemovitosti totiž upravuje jednak zákon o obcích, jednak obecná ustanovení občanského zákoníku.
DEFINICE PODJATOSTI
Obce či kraje v rámci výkonu veřejné správy nejen vedou správní řízení zakončená správním rozhodnutím (stavební povolení, rozhodnutí o povolení pokácení dřeviny rostoucí mimo les, rozhodnutí o rušení trvalého pobytu apod.), ale činí i mnoho dalších úkonů spadajících pod různá vyjádření, osvědčení a sdělení (častá vyjádření či stanoviska v samostatné či přenesené působnosti například v oblasti stavebního zákona apod.). Při těchto úkonech je nutné, podle filozofie správního řádu, užívat i instituty, které jsou popsány v části druhé správního řádu, která se věnuje úpravě správního řízení a vydání správního rozhodnutí. Mezi tyto instituty patří i ustanovení o podjatosti.
Podle § 14 odst. 1 správního řádu je každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen úřední osoba), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Takto je definována podjatost, přičemž proti starému správnímu řádu je pojata úžeji. V případě podjatosti není totiž úřední osoba vyloučena automaticky a generálně z celého projednávání dané věci a rozhodování ve věci, pouze z konkrétních úkonů. Tento princip je totožný s principem podjatosti, tak jak jej judikoval prvorepublikový Nejvyšší správní soud (viz Bohuslav 11694/35).
NEFORMÁLNÍ ÚKONY
Podívejme se podrobněji na ony neformální úkony ÚSC. Správní řád je definuje jako vyjádření, osvědčení, ověření či sdělení, která se týkají dotčených osob. Při realizaci těchto činností je třeba postupovat nejen podle ustanovení § 154 až § 158 správního řádu, ale je nezbytné použít obdobně ustanovení o podjatosti. Pojem obdobně vyjadřuje, že pravidlo, na něž je odkazováno, se užije stejně.1)
Praktický příklad:
Podle ustanovení § 1 odst. 1 písm. d) zákona č. 21/2006 Sb., o ověřování shody opisu nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu a o změně některých zákonů (zákon o ověřování), ve znění pozdějších předpisů, je obecním úřadům svěřena vidimace a legalizace (ověřování shody opisu nebo kopie s listinou a ověřování pravosti podpisu). Již podle názvu jsou to činnosti náležející do části čtvrté správního řádu. Podle ustanovení § 4 písm. c) zákona o ověřování je možné dovodit, že starosta obce (té, která je uvedena v prováděcím právním předpise) provádí vidimaci a legalizaci. V takovém případě může podle shora naznačených závěrů žadatel o vidimaci či legalizaci podat námitku podjatosti vůči starostovi obce (například z důvodu nespokojenosti s tím, že mu starosta odmítl vidimovat listinu). Pokud je tato námitka oprávněná, není možné, aby vidimaci či legalizaci provedl obecní úřad, v jehož čele stojí "podjatý" starosta, a bylo by nutné aplikovat ustanovení § 131 odst. 4 správního řádu. To znamená, aby nadřízený orgán (v daném případě pravděpodobně krajský úřad) rozhodl, jaký jiný správní orgán (jiný obecní úřad), jehož správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu, vidimaci či legalizaci provede. "Podjatý" starosta zároveň (podle dikce § 14 správního řádu) předá spis, jenž musí splňovat náležitosti podle § 17 správního řádu (zejména musí obsahovat soupis všech jeho součástí s určením data, kdy byly do spisu vloženy), jinému obecnímu úřadu, který určí krajský úřad. To vše za předpokladu, že žadatel o vidimaci či legalizaci se "nepřesune" dobrovolně k jinému správnímu orgánu (například ke krajskému úřadu), jež vidimaci či legalizaci též ze zákona provádí (eventuálně k notáři).
Je nesporné, že jednoduchý úkon, jako je vidimace či legalizace, může z hlediska správního řádu způsobit nemalé administrativní nároky. Další problém vzniká, když obecní úřad, jenž vidimaci a legalizaci provedl, zjistí, že dané ověření bylo učiněno v rozporu s právními předpisy (bylo ověřeno něco, co ověřeno být nemělo či samotné ověření bylo po procesní stránce provedeno chybně). V tomto případě by přicházelo v úvahu jeho zrušení pomocí usnesení podle § 156 odst. 2 správního řádu.
Uvedené jednoduché ověřování listin a podpisů tak může způsobit řadu právních a administrativních potíží.
Situací, kdy zdánlivě jednoduchý úkon má v rámci správního řádu širší rozměr, je v našem právním řádu velké množství.
Je chvályhodná snaha zákonodárce upravit po procesní stránce tzv. neformální úkony ve veřejné správě (vyjádření, osvědčení, ověření, sdělení apod.). Pouze praxe ukáže, zda je daná úprava pro veřejnou správu jednoznačným přínosem.
Poznámka
1) Rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2005 čj. 10 Ca 220/2004 - 26.
PETR ADÁMEK
právník, Hradec Králové
