Je starosta skutečně neomezený vládce?

Jaké je právní postavení starosty obce v našem právním řádu? Musí respektovat usnesení rady obce a zastupitelstva obce? Je starosta nadřízený ostatních zastupitelů? V čem spočívá hlavní podstata výkonu funkce starosty obce? Na první pohled jednoduché otázky. V praxi se však mnohdy setkáváme s...

Jaké je právní postavení starosty obce v našem právním řádu? Musí respektovat usnesení rady obce a zastupitelstva obce? Je starosta nadřízený ostatních zastupitelů? V čem spočívá hlavní podstata výkonu funkce starosty obce? Na první pohled jednoduché otázky. V praxi se však mnohdy setkáváme s přeceňováním role starosty obce mezi občany, někdy i mezi samotnými zastupiteli, kteří nevědí, kam až může starosta zajít ve svém jednání.

PŘÍMÁ VS. NEPŘÍMÁ VOLBA

Budu asi nosit dříví do lesa, když zopakuji, že starostu volí zastupitelstvo z řádně zvolených zastupitelů, kteří složili zákonem předepsaný slib. Je-li zřízena rada obce, je starosta ze zákona také jejím členem. U nás neexistuje přímá volba starosty jako například na Slovensku nebo v Polsku, kde voliči vybírají přímo konkrétní jména na obsazení funkce primátora na Slovensku nebo burmistra v Polsku. Zákonodárce s ohledem na tradice a historický vývoj obecního zřízení na našem území zvolil formu nepřímé volby, a v souvislosti s tím vymezil právní postavení starosty obce vůči kolektivním orgánům obce. Obecně lze říci, že v zemích, kde se uplatňuje nepřímý způsob volby včetně ČR, lze postavení starosty obce jako člena kolektivního orgánu charakterizovat stručně a výstižně jako "primus inter pares", tj. první mezi rovnými. Na druhé straně tam, kde mají přímou volbu starosty (nebo funkce jemu naroveň postavené), je jeho postavení k ostatním orgánům obce mnohem silnější a autonomnější s přiznáním významnějších pravomocí.

STAROSTA - ČLEN ZASTUPITELSTVA ČI RADY

Starosta jako člen zastupitelstva obce nebo rady obce má naprosto stejná práva a povinnosti jako ostatní členové těchto orgánů. V žádném případě není jejich nadřízeným, který je může samovolně úkolovat. Jeho hlas má stejnou váhu jako hlas ostatních členů zastupitelstva (nebo členů rady). Není proto možné v tomto smyslu hledat nějakou výjimečnost této funkce. Zvláštní postavení "prvního z rovných" mu zákon přiznává určitými organizačními pravomocemi vůči jednání zastupitelstva. Jednak starosta svolává zasedání zastupitelstva obce a rady obce, je-li zřízena, jednak jejich zasedání zpravidla řídí. V tomto případě však zákon stanoví některé případy a omezení, kdy musí být zastupitelstvo obce obligatorně starostou svoláno. Tato ustanovení mají zabránit různému účelovému chování nebo obstrukčnímu jednání při svolávání nejvyššího orgánu obce. Současně zákon chrání práva politické menšiny v zastupitelstvu tím, že starostovi ukládá povinnost svolat jeho zasedání, požádá-li o to alespoň jedna třetina členů zastupitelstva. Naproti tomu rada obce se schází podle potřeby, přičemž je ponechána větší volnost pro její svolávání.

Co se týče řízení zasedání zastupitelstva a rady, neplatí absolutní pravomoc starosty, zákon připouští řízení jiným členem zastupitelstva. Tato situace nastává nejčastěji v době nepřítomnosti starosty nebo po vzájemné dohodě mezi zastupiteli (zasedání řídí místostarosta, člen rady nebo jiný zastupitel). Řízení zasedání zastupitelstva nebo rady obce se často považuje za prestižní záležitost. Kvalita splnění tohoto úkolu ale vyžaduje dostatečnou znalost legislativy, jednacího řádu příslušného orgánu, podrobnosti týkající se projednávaných záležitostí. Neméně významné je též charisma samotného řídícího. To vše je nutné vzít na zřetel. Je logické, že toto zasedání nejčastěji řídí některý z uvolněných zastupitelů - starosta, místostarosta, jiný uvolněný zastupitel, pro které je výkon příslušné funkce "denním chlebem". Proto mají o projednávaných věcech dostatek informací.

Pokud jde o roli starosty obce při tvorbě vůle kolektivního orgánu obce, tj. přijímání usnesení, platí, že jeho hlas má stejnou váhu jako hlasy ostatních zastupitelů. Je pochopitelné, že starosta tuto tvorbu vůle ovlivňuje hlavně přípravou jednání příslušných orgánů. Zjednodušeně řečeno - starosta stojí v čele obecního úřadu a připravuje ve spolupráci s tajemníkem obecního úřadu (je-li jeho funkce ustavena) a dalšími zaměstnanci obce zařazenými do obecního úřadu, případně též s místostarostou a dalšími osobami jednání rady obce včetně podkladových materiálů a formulace usnesení. Rada obce potom ze zákona připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva obce. Není-li rada obce zřízena, připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva obce přímo starosta. Z toho je patrný vliv starosty obce na tvorbu vůle kolektivních orgánů. Opět nesmíme zapomenout, že oprávnění předkládat návrhy orgánům obce nemá pouze starosta, ale všichni členové zastupitelstva, výbory zastupitelstva obce, a se stanovenými lhůtami pro projednání také občané obce starší 18 let a fyzické osoby, které dosáhly věku 18 let a vlastní na území obce nemovitost. Rovněž všichni členové zastupitelstva mohou požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu i dalších zákonem stanovených osob informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jejich funkce. Jde o jiný režim, nežli podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

Výkon práva na informace členů zastupitelstva podle zákona o obcích je poněkud odlišný. Jsem toho názoru, že za tyto potřebné informace můžeme považovat i podklady pro případné alternativní návrhy. Vzhledem k tomu, že je stanovena třicetidenní lhůta pro podání informace tazateli z řad členů zastupitelstva, je nutno počítat s časovým rámcem potřebným pro jejich přípravu. Zase je zřejmé, že ani v přípravě návrhů pro orgány obce nemá starosta exkluzivní postavení. Výše popsaný obecný postup při chystání zasedání orgánů obce je spíše praktikovanou organizační činností starosty obce, která však nevylučuje aktivní přístup dalších členů zastupitelstva nebo dalších zákonem předpokládaných osob či orgánů.

POSTAVENÍ STAROSTY MIMO KOLEKTIVNÍ ORGÁNY

Zákon o obcích stanoví postavení starosty jako reprezentativního orgánu obce s přesně stanovenými pravomocemi, které zákon vyjmenovává. Celkem významně jsou pravomoci starosty rozšířeny tam, kde není zřízena rada obce. Nebudu se dále zabývat výčtem záležitostí, které patří do pravomoci starosty obce, jelikož vše lze nalézt v příslušných ustanoveních zákona o obcích. Chtěl bych však upozornit na některá podstatná místa naší právní úpravy.

Ve vztahu k samotné činnosti starosty a jeho vystupování je velmi důležité ustanovení zákona o obcích, jež uvádí, že právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva, popřípadě rady obce, jsou bez schválení tohoto orgánu od počátku neplatné. Vidíme-li toto ustanovení v souvislosti s dalšími normami zákona o obcích, které přesně vymezují pravomoci rady a zastupitelstva, lze konstatovat, že oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce, tj. o tom, zda a případně jaký právní úkon obec učiní, je zákonem rozděleno právě mezi tyto orgány, které nelze obejít.

Žádný z těchto orgánů nemůže ale vystupovat jménem obce navenek. To přísluší reprezentantovi obce - starostovi, který vůli příslušných orgánů obce pouze sděluje a projevuje navenek. Tento názor je podepřen též judikaturou našich soudů (viz rámeček). Rada obce (nebo zastupitelstvo obce, kde rada není zřízena) však může starostovi svěřit rozhodování o záležitostech patřících do samostatné působnosti. Musí však dojít k takovémuto svěření ve formě usnesení.

Důležitou pravomocí starosty obce je tzv. sistační pravomoc, která mu dává možnost pozastavit výkon usnesení rady obce, má-li za to, že je nesprávné. Věc pak musí být předložena k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva obce.

V minulosti proběhla zajímavá odborná diskuse ohledně postavení starosty v našem spojeném modelu územní veřejné správy. Jádrem bylo hlavně vymezení vzájemných vztahů mezi státní správou a samosprávou v obcích a krajích zejména v rámci rozhodování ve správním řízení. Nastávají totiž poměrně často situace, kdy obecní úřad jako správní orgán rozhoduje o záležitostech, ve kterých je účastníkem řízení samotná obec. Například pro realizaci určité investice obce je třeba vydat nejrůznější rozhodnutí a povolení, o kterých rozhoduje mnohdy obecní úřad téže obce (často k tomu odchází u obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností).

Je tento obecní úřad podjatý, když rozhoduje o záležitostech "své" obce? Judikatura ani odborná veřejnost nebyla zdaleka jednotná v názoru na podjatost. Spory se postupně dostaly až k Nejvyššímu správnímu soudu, který nakonec vyslovil názor, že se o podjatost nejedná.

Martin Netolický
student doktorandského studia na Právnické fakultě Masarykovy univerzity, Brno

Výběr z judikatury:

Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. září 2003, sp. zn. 21 Cdo 224/2002: Oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce, tj. o tom, zda, případně jaký úkon obec učiní, je ze zákona beze zbytku rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo, a to tak, že obecní zastupitelstvo rozhoduje o záležitostech nejzávažnějších, taxativně vypočtených právních úkonech, zatímco obecní rada rozhoduje na základě generální (zbytkové) klauzule o všech ostatních právních úkonech obce. (S výjimkou záležitostí v samostatné působnosti, jež si zastupitelstvo v souladu se zákonem vyhradilo - pozn. autora.) Žádný z těchto orgánů však nemůže vystupovat jménem obce navenek. Toto oprávnění přísluší pouze starostovi. Starosta obce však nemůže vytvářet sám vůli obce; může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Rozhodnutí obecního zastupitelstva nebo obecní rady je třeba v daných souvislostech považovat za zákonem stanovenou podmínku.

Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. června 2006, sp. zn. Cdo 3130/2005: Obdobné odůvodnění jako u předchozího rozsudku, na jehož odůvodnění se tento také odvolává. Dále v odůvodnění připomíná, že právní úkon starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně radou obce) provedený bez takového předchozího schválení, je od počátku neplatný.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. prosince 2004, sp. zn. 2 As 21/2004-67: Zákon situaci, kdy úředníci rozhodují o věcech týkajících se obce nebo kraje (jejich zaměstnavatele), vysloveně připouští a předpokládá, proto nemůže být důvodem podjatosti pracovníka územního samosprávného celku, a to i přes pracovní či jiný obdobný vztah k takovému celku. Aby byly pochybnosti o jeho podjatosti naplněny, musely by k tomu přistoupit ještě další skutečnosti v konkrétním případě jako důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany zaměstnavatele.

ZDROJ: ASPI