V rámci výzkumného projektu Koncepce bytové politiky pro malá a středně velká města zpracovaného s podporou Ministerstva pro místní rozvoj ČR jsme vytvořili "návod", který by měl pomoci samosprávám při tvorbě místních bytových koncepcí. Obecný model jsme ověřovali na případových studiích pro města Jaroměř a Lipník nad Bečvou.
Při tvorbě metodiky jsme vycházeli z obsahového i metodického rozboru existujících koncepcí bytové politiky na všech jejích úrovních, soustředili se na nalezení společných nosných prvků, a ty se na podkladě rozboru specifik malých a středně velkých měst pokusili zobecnit a doplnit.
Jako všechny koncepční dokumenty i koncepce zaměřená na podporu bytové oblasti se musí skládat ze základních částí - analýzy, strategické části a vlastní části projektů. Pojďme se tedy podívat na některé zákonitosti a specifika, které by měl koncepční dokument v oblasti bydlení splňovat.
ANALÝZY V OBLASTI BYDLENÍ
Každá analýza má být založena na podrobném hodnocení jednotlivých funkčních složek prostředí a mít charakter obšírného sběrného zpracování a třídění podstatných informací. Vychází z analýzy vnějších vztahů zahrnující oblast strategických dokumentů, které se mohou bytové problematiky dotýkat na úrovni kraje či státu. Cílem je zjistit, jaké typy bydlení jsou podporovány, neboť na programy a záměry těchto "vyšších" dokumentů se obvykle váží i dotační tituly a další finanční zdroje, které by bylo možné využít pro uskutečnění koncepce bytové politiky na lokální úrovni. Dále je nutno řešit územní a prostorové uspořádání bydlení a také se věnovat oblasti ekonomické, tj. sledování dosavadních trendů (vývoj počtu bytových jednotek ve vlastnictví města; výdaje na bytovou jednotku či celkové výdaje na bytový fond).
Navazující analýza vnitřních vztahů by se měla soustředit na základní popis a analýza sociodemografických charakteristik je nezbytným vstupem pro zpracování bytových potřeb města. Důležité je sledovat skladbu obyvatel podle věku, ekonomické aktivity či vzdělání, neboť jednotlivé kategorie mají odlišné nároky na kvalitu bydlení. Součástí musí být i prognóza bytových potřeb města, která odhaduje předpokládané počty bytů. Při jejím výpočtu se vychází z prognózy počtu obyvatel a vývoje počtu a velikosti cenzových domácností. Celková potřeba bytů by měla zohledňovat i ověřenou koupěschopnou poptávku. Tyto potřeby je nutno konfrontovat s požadavky na rozvojové plochy. Srovnání územních nároků nové bytové výstavby s kapacitami definovanými územním plánem prokáže kapacity, limity či potřeby změny územních plánů. Z ekonomického hlediska se příprava koncepce musí opírat o rozbor střednědobých finančních zdrojů města, které lze použít pro oblast bydlení.
Významnou částí je SWOT analýza, která je základem pro vypracování strategické části.
Případová studie - Lipník nad Bečvou: V tomto městě jsme v oblasti bydlení identifikovali následující silné stránky:
- Existující vymezené lokality pro novou výstavbu rodinných domků, zahájena příprava infrastruktury;
- Existující vypracované územně plánovací dokumentace;
- Demograficko-ekonomické tendence - zvýšení počtu produktivního obyvatelstva.
Naproti tomu jsme zde identifikovali následující slabé stránky:
- Nedostatek nájemních bytů ve vlastnictví města;
- Nevyřešené majetkoprávní vztahy pro vybrané rozvojové lokality;
- Nedostatečné zázemí pro bydlení seniorů;
- Chybějící strategie pro čerpání státních dotací pro rozvoj bydlení;
- Potřeba rekonstrukce náměstí a přilehlých ulic, stávajícího bytového fondu;
- Špatný stav veřejné zeleně, chybí plán údržby (generel).
Již při rozboru závěrů analýz a zejména při tvorbě SWOT analýzy je žádoucí definovat základní problémové okruhy, na které by se budoucí koncepce měla zaměřit. Je logické, že ne vše je možné řešit okamžitě. Proto v této fázi je třeba se pokusit identifikovat největší problémy, na které by se následné řešení mělo zaměřit.
TVORBA STRATEGIE BYDLENÍ
Příprava koncepční části je velmi náročná nejen časově, ale především z hlediska odpovědnosti za učiněná rozhodnutí. Abychom vytvořili ucelenou a vnitřně provázanou strategii, měli bychom každý krok důkladně zvážit, než se rozhodneme pro jeho zařazení do koncepce, a tudíž i pro jeho realizaci.
Základem strategie je zpracování vize jako obecné představy o budoucím rozvoji dané oblasti. Zpracovat vizi pro oblast bydlení je velmi složitý politický úkol, který může být jednou z časově nejobtížnějších etap tvorby koncepce bytové politiky. Mělo by proto dojít k maximálnímu konsensu všech politických subjektů ve městě. Koncepce bytové politiky se nevytváří na jedno volební období. Je to strategie dlouhodobá, měla by být zpracována a projednána tak, aby odolávala povolebním změnám ve vedení města. Neznamená to ovšem, že musí být obecná a pouze deklaratorní.
Vize koncepce bytové politiky by měla zahrnovat dlouhodobé záměry a cíle v oblasti bydlení, to, co nazýváme politickou objednávkou. Například chceme x nechceme speciálně podporovat oblast bydlení, chceme x nechceme jako město stavět nové objekty pro bydlení, popřípadě jakou formu výstavby chceme podporovat apod. Součástí vize by měla být i základní ekonomická rozvaha - procento finančních prostředků z rozpočtu, které je město ochotno a schopno dlouhodobě investovat do bydlení vycházející z pravděpodobného vývoje ekonomické situace města, dále názor na možnost a zájem čerpat státní a jiné dotace do oblasti bydlení apod.
Případová studie - Jaroměř: V tomto městě byly zpracovány tři modely vize: optimistická, pesimistická a neutrální.
Optimistická varianta vidí, že "v roce 2015 bude město živé s bohatou nabídkou bydlení pro mladé rodiny s dětmi, s kulturním a společenským životem a občanskou vybaveností. K tomuto účelu budou zrekonstruovány stávající objekty s využitím dotací ze strukturálních fondů EU. Kromě bytových jednotek pro obyvatele budou ve volných prostorech vybudována ubytovací zařízení pro seniory, doléčovací ústav a související služby".
Naopak pesimistický výhled říká, že "v roce 2015 bude město periférií se zchátralým bytovým fondem, které bude vyhledáváno neadaptabilními a problematickými skupinami obyvatelstva bez sociální participace. Vzhledem k investiční náročnosti se nepodaří zrekonstruovat a nalézt využití pro většinu objektů, ty budou i nadále chátrat, bude pokračovat jejich devastace a růst nákladů na jejich případnou revitalizaci".
Jestliže nenastane ani jedna extrémní situace, je připravena neutrální vize: "V roce 2015 bude mít město dostatek prostorů pro bydlení všech sociálních skupin, a to zejména středních a nižších. S využitím strukturálních fondů Evropské unie se podaří zrekonstruovat část objektů, které budou sloužit jako startovací byty a objekty pro seniory, popř. nezaopatřené skupiny obyvatelstva. Částečně se podaří vymístit sociální bydlení, podaří se nalézt funkční vazby na další městské funkce."
Vlastní strategická část koncepce by měla být prakticky rozdělena tak, aby bylo možné přiřadit jednotlivým aktérům jejich konkrétní odpovědnost za určité oblasti její realizace. Samozřejmostí je, aby všechny cíle byly vzájemně provázány. Nejjednodušším způsobem je rozdělit problematiku na témata spojená s péčí o stávající bytový fond a na témata spojená s novou bytovou výstavbou. Je účelné vycházet z organizační struktury městského úřadu a oblastí odpovědnosti jednotlivých volených představitelů města. Každý uvolněný politický představitel města by měl mít přidělenu svou svébytnou oblast odpovědnosti.
Strategická část je fází, kdy je třeba k vytvořené vizi stanovit dlouhodobé cíle (viz tab.1). Dlouhodobý cíl popisuje stav, kterého bychom měli dosáhnout, pokud chceme naplnit vizi. Měl by proto odrážet nejen dosavadní vývoj, ale zohlednit i vztahy mezi důležitými subjekty a procesy, které se odehrávají uvnitř města. Dlouhodobých cílů v koncepci by nemělo být více než pět, aby se v důsledku rozmělnění mezi velké množství oblastí nesnížila efektivita celého procesu plánování.
Dílčí cíle (viz tab. 2) jsou souborem postupných cílů, které je třeba uskutečnit, aby bylo dosaženo naplnění dlouhodobého cíle. Všechny dílčí cíle musí být jasně definovány, tzn. vztaženy ke konkrétnímu území nebo konkrétním aktérům, kteří by se měli na jejich plnění podílet. Pro každý dlouhodobý cíl je zpravidla navrženo několik dílčích cílů, jejichž pořadí se většinou odvíjí podle časové naléhavosti a realizace od nejbližších cílů až po vzdálené.
Každý cíl je rozpracován do konkrétních záměrů, s návrhem hodnocení postupu plnění jednotlivých záměrů a návrhem indikátorů. Pro implementaci strategií se používají nejčastěji indikátory, které vyhodnocují naplňování schváleného harmonogramu s periodou hodnocení obvykle v půlročních intervalech. Tyto indikátory hodnotí dodržování časového a finančního plánu realizace koncepce.
Vize a strategie pro každou z oblastí by se měly dále dopracovat do podoby akčních plánů/programů. Ty přesně určí, které organizace nebo jednotlivci se ujmou jakých akcí, kdy, z jakých zdrojů a kolik to bude stát. V oblasti tvorby bytové koncepce lze jednoznačně doporučit zpracování akčních plánů na čtyřleté období, které se bude shodovat s volebním obdobím politických reprezentací.
RÁMEC PRO KOORDINOVANÝ PŘÍSTUP
Každé město by mělo využívat všechny dostupné plánovací nástroje v oblasti strategického, územního a ekonomického (finančního) plánování, aby s jejich pomocí efektivně koordinovalo svoji správu a zároveň vytvářelo další specifické programy a koncepce pro svůj další rozvoj. Nejdůležitější z těchto "specifických" koncepcí je "koncepce bytové politiky", neboť nedochází-li k rozvoji v oblasti bydlení, město upadá po všech stránkách.
Zpracovanou metodikou pro malá a středně velká města jsme se snažili vytvořit rámec pro koordinovaný přístup při přípravě místních bytových koncepcí tak, aby byl co nejefektivněji využit jejich rozvojový potenciál. Věříme, že pomůže městům lépe se zorientovat v této složité a náročné problematice a zefektivnit působení místní samosprávy a zejména vynakládání vždy omezených veřejných financí do segmentu bydlení.
VLADIMÍRA ŠILHÁNKOVÁ
Fakulta ekonomicko-správní
Univerzita Pardubice
Reference
Tento článek vznikl na základě výsledků výzkumu pro Ministerstvo pro místní rozvoj ČR v rámci výzkumného projektu WB-44-04 Koncepce bytové politiky pro středně velká a malá města. Další výsledky výzkumného projektu jsou dostupné na www.civitasperpopuli.cz.
