Základy právní úpravy pravidel hospodaření obcí s jejich majetkem stanoví především § 38 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Na první pohled by se toto ustanovení mohlo zdát stručné a až příliš obecné na to, aby se jím mohl někdo opravdu řídit. Opak je však pravdou. S ohledem na...
Základy právní úpravy pravidel hospodaření obcí s jejich majetkem stanoví především § 38 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Na první pohled by se toto ustanovení mohlo zdát stručné a až příliš obecné na to, aby se jím mohl někdo opravdu řídit. Opak je však pravdou. S ohledem na důležitost tohoto rozebíraného problému se pokusím obecná pravidla hospodaření obcí s jejich majetkem více rozvést a upozornit na vybrané aspekty dané problematiky.
POVINNOST VYUŽÍVAT MAJETEK ÚČELNĚ A HOSPODÁRNĚ
Příkaz využívat majetek v souladu se zájmy a úkoly obce vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti1) ukazuje na zvláštní postavení obcí v majetkoprávních vztazích.
O obcích tak můžeme uvažovat jako o "vlastnících se zvláštním úkolem" v tom smyslu, že jejich majetek a způsob jeho využití jsou účelově vázány. Předmětný příkaz účelového využívání majetku je nutné chápat také jako zákaz opaku.
V zásadě by tak neměla nastat situace, kdy by byl majetek obce využíván (byť na základě rozhodnutí příslušných orgánů obce učiněných při respektování zákonem stanovených schvalovacích procesů) k účelům nespadajícím do zákonem vymezené působnosti obce. Ale do jaké míry je možné, přinejmenším v některých případech, jednoznačně rozlišit, co je v zájmu obce a jejích občanů, co už ne (viz níže Poznámky1) o způsobu určení samostatné působnosti obce)?
Jasnější je povinnost využívat majetek obce hospodárně a účelně. Samotný zákon o obcích pojmy hospodárnost a účelnost nedefinuje. Nabízí se vykládat tyto pojmy v souladu s jejich významem vyplývajícím z obecného základu spisovného jazyka, popřípadě v souladu s významem, který jim je ustáleně přisuzován především ekonomicko-vědními disciplínami.
Pokud bychom však hledali právní definice rozebíraných pojmů, můžeme přihlédnout k jejich vymezení v zákoně číslo 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon mj. stanoví předmět, hlavní cíle a zásady finanční kontroly uskutečněné uvnitř orgánů veřejné správy.
Orgánem veřejné správy je také územní samosprávný celek, tj. i obec. Jinými slovy, zákon o finanční kontrole s hospodařením obcí bytostně souvisí a v podstatě spoluvytváří jeho pravidla.
Bylo by nelogické vykládat zákon o obcích, respektive jím stanovená pravidla pro hospodaření odtrženě od norem, které upravují kontrolu jejich dodržování. Pojmy "hospodárnost" a "účelnost", které se objevují v zákoně o obcích je tedy možné vykládat v souladu se stejnými pojmy definovanými pro potřeby zákona o finanční kontrole.
Podle zákona o finanční kontrole je hospodárností "takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů". Účelností se rozumí "takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů".
Povinnosti využívat majetek hospodárně a účelně je vhodné, vzhledem k velmi obecné a strohé zákonné úpravě, konkretizovat vnitřním předpisem s přihlédnutím ke konkrétní situaci té které obce.
POVINNOST VÉST EVIDENCI MAJETKU
Zákon o obcích v ustanovení § 38 odst. 1 poslední větou říká: "Obec vede evidenci svého majetku". Poznámka vztahující se k danému příkazu odkazuje na zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. Obec je jako každá jiná účetní jednotka povinna vést o svém majetku účetní evidenci (účtovat o svém majetku).
Dále lze ve smyslu zvláštních právních předpisů mluvit o svého druhu specializovaných a úzce zaměřených evidencích, které je obec povinna vést, respektive je "naplňovat" příslušnými údaji.
Je to například centrální evidence sbírek muzejní povahy, v níž jsou ve smyslu ustanovení § 3 odst. 2 zákona číslo 122/2000 Sb., o ochraně sbírek muzejní povahy a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zapsány sbírky, jejichž vlastníkem je územní samosprávný celek. Dále podle § 9 odst. 1 písm. d) uvedeného zákona vede vlastník sbírky zapsané v centrální evidenci tzv. sbírkovou evidenci, jejíž náležitosti jsou v předpisu dále upraveny. Další je evidence místních komunikací formou pasportů podle vyhlášky č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích č. 13/1997 Sb.
Zvláštní postavení mezi zákonnými evidencemi má katastr nemovitostí, který velmi úzce souvisí s hospodařením obcí. Je nezbytné, aby obec dbala o to, aby její nemovitosti, popřípadě práva k nemovitostem se vztahující byla v katastru řádně zapsána. Údaje vedené v katastru nemovitostí zpětně mohou sloužit obci například při dokladových inventurách.
Lze ještě uvažovat o tzv. operativní evidenci2). Vedení této evidence žádný právní předpis ve vztahu k obcím neupravuje. Mohla by však obsahovat například informace o právních vztazích vážících se k určité věci (nájem, výpůjčka apod.) včetně listin, popřípadě jejich kopií, tyto vztahy osvědčující. Je více než prospěšné mít u každého majetku doložený způsob jeho nabytí a je-li možné jej osvědčit listinou, poté ji mít v evidenci zařazenou.
Podobně je vhodné (někdy i nutné - viz § 125 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon) uchovávat k majetku různou dokumentaci (dokumentace skutečného provedení stavby u staveb, záruční listy, návody k použití apod.) a případně ji průběžně aktualizovat. Rovněž to může být fotodokumentace zachycující stav určitého majetku (u nemovitostí v situaci, kdy jsou dávány do užívání jinému subjektu, může fotodokumentace posloužit pro případné určení míry jejich znehodnocení užíváním).
Podobně lze zařadit do evidence rozhodnutí správních úřadů a soudů, které se majetku nějakým způsobem dotýkají.
Operativní evidence by měla obsahovat údaje, které nejsou zachyceny v jiných evidencích, a které obec potřebuje pro řádné hospodaření se svým majetkem.
POVINNOST PEČOVAT O ZACHOVÁNÍ A ROZVOJ MAJETKU
Zachování majetku obce (respektive jeho hodnoty) je možné dosáhnout jeho pravidelnou, dostatečnou údržbou a opravami. Jinak je tomu v případě požadavku rozvoje majetku obce.
Rozvoj předpokládá takové zásahy, v jejichž důsledku hodnota majetku vzroste, přičemž hodnotou nelze rozumět pouze jejich cenu, ale i hodnotu užitnou. Ta by se měla posuzovat pod zorným úhlem úkolů obce, vyplývajících z její působnosti.
Jedním z předpokladů zachování, a potažmo i rozvoje majetku obce je předcházení vzniku škod. Obecnou normou je ustanovení § 415 občanského zákoníku, které říká, že každý je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, majetku, přírodě a životním prostředí. Údržba a opravy přispívají k předcházení vzniku škod, a to nejen majetkových. Na druhou stranu údržba a opravy jsou činnosti, které v podstatě reagují na vznikající nebo již vzniklý nežádoucí stav.
Prevencí v užším slova smyslu můžeme rozumět jednak pravidelné prohlídky majetku (v některých případech povinnost pravidelných prohlídek stanovuje právní předpis3), jednak zajištění jejich fyzické ochrany před vznikem škod a znehodnocením.
K naplnění povinnosti péče o zachování a rozvoj majetku lze doporučit vypracování a dodržování systému kontroly hospodaření. Rovněž je důležité majetek pojistit pro případ jeho znehodnocení v důsledku nepředvídatelných okolností (živelní události, násilné zásahy třetích osob apod.).
Povinnost nechat majetek obce pojistit výslovně žádný právní předpis nestanovuje. Lze na ni však nepřímo usuzovat i z výše pojednávaného pravidla.
Poznámky
1) Ke způsobu vymezení rozsahu samostatné působnosti obcí se několikrát vyjádřil také Ústavní soud ČR. V nálezu sp. zn. Pl. 18/94 ÚS ze dne 8. listopadu 1994 se pak k danému konstatuje: "Pro určení rozsahu samostatné působnosti obce zákonodárce použil metodu kombinace pozitivního demonstrativního výčtu jmenovitě uvedených relativně konkrétních aktivit v § 14 odst. 1 zákona o obcích s generelním vymezením oblastí, které se týkají svou povahou zájmů územních samosprávných celků (hospodaření, kulturní, sociální rozvoj, ochrana a tvorba životního prostředí), v § 14 odst. 2 zákona o obcích s tím, že do samostatné působnosti obcí náleží pouze ty záležitosti z výše uvedených generelně vymezených oblastí, které nejsou zvláštními zákony svěřeny jiným orgánům jako výkon státní správy. Pokud tedy obec zjistí, že řešená otázka není podle své povahy upravena zvláštními předpisy jako výkon státní správy a jedná-li se současně o otázku místního významu z výše uvedených generelně vymezených oblastí (§ 14 odst. 2 zákona o obcích), je obec oprávněna v rámci samostatné působnosti využít některou z forem činností, které jí zákon k realizaci samostatné působnosti nabízí." Ústavní soud tehdy vycházel z dnes již neplatného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, nicméně jeho tehdy formulované závěry jsou ve světle dnešní právní úpravy postavení obcí stále aktuální. Pro úplnost dodejme, že přenesená působnost obcí je vždy výslovně vymezena právním předpisem, což lze ostatně i ze shora citovaného judikátu jasně dovodit.
2) Viz Havlan, P.: Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě, Linde, Praha 2004, str. 146.
3) Například revize hromosvodů, výtahů, elektroinstalace apod.
Jan Janeček
právník, Hradec Králové
