Průběžná evaluace (česky někdy ne zcela přesně průběžné hodnocení) je manažerský nástroj k operativnímu zlepšování celkového systému manažerského řízení projektů. Má mnohaletou tradici zejména v USA. Následně se rozšířil přes OECD do zemí původní "patnáctky" EU. Obligatorně se užívá v implementačních strukturách rozvojových programů Evropské unie, určených i pro nové a přistupující členské státy.
Zatímco běžné rozvojové projekty obyvkle bývají hodnoceny vcelku rutinně, u periodických procesů, uskutečňovaných zejména územními samosprávnými celky se zapojením veřejnosti, jako je například komunitní plánování sociálních služeb, se evaluace stává poměrně složitým úkolem. Musí vyhodnotit jak běžné manažerské požadavky na účelnost vynaložených (veřejných) prostředků a efektivnost řízení, tak kvalitu zapojení veřejnosti, tj. předem neznámého počtu účastníků, a zejména posoudit vzájemné vztahy těchto "tvrdých a měkkých" kritérií. Je totiž zřejmé, že mnohý proces by bez zapojení veřejnosti byl asi hospodárnější, rychlejší a jednodušší, a dost možná i použitelnější. Přesto je jasné, že v určitých typech plánovacích procesů nelze účast veřejnosti vynechat, ať už kvůli zákonné povinnosti, nebo z politických důvodů. Navíc, úspěšné aktivní zapojení veřejnosti do plánovacího záměru může významně ovlivnit následné akceptování a udržitelnost dosažených výstupů. Má-li být takové plánování financováno ze zdrojů rozvojové pomoci, vzniká naléhavá metodická otázka, jak participativní procesy účelně evaluovat. Následující metodická úvaha byla vedena pro komunitní plánování sociálních služeb, navržené postupy ale lze uplatnit na jakékoli plánovací procesy se zapojením veřejnosti. Vycházíme z následujících zásad:
Chápat participativní plánovací proces jako projekt a tak ho také řídit: I když je to proces periodický a v souhrnu časově neohraničený, skládá se plánování prakticky vždy z uzavřených cyklů a jeho aktivity vedou k plnění konkrétně definovaných výstupů, bezprostředních účelů a dlouhodobých cílů. Proto je nutno ho řídit metodami projektového managementu. I k procesu komunitního plánování je možno sestavit logický rámec PCM (Project Cycle Management), dobře známý všem žadatelům o podporu z programu PHARE a strukturálních fondů.1)
Nepřehnat novátorství, evaluovat tak, aby byl zřejmý bezprostřední užitek: Měly by se využít postupy v zásadě obecně známé a víceméně zažité, aby se uživatelé, mající dost starostí s metodikou samotného procesu, nemuseli zabývat i novým schématem jeho evaluace. Výsledkem hodnocení musí být doporučení, jak ještě během procesu odstranit zjištěné nedostatky, předejít hrozícím selháním a vůbec zlepšit, co se dá. Metodických přístupů k hodnocení je mnoho. České územní samosprávy, pokud se s ním setkaly, jsou nejspíše obeznámeny s metodologií průběžného hodnocení, aplikovanou Evropskou komisí pro vyhodnocování projektů, podporovaných finančními programy EU2). Evaluační postup EU, který hodnotí průběh projektu podle kritérií důležitosti, efektivnosti, účinnosti, dopadu a udržitelnosti, má také návaznost na logický rámec PCM a je použitelný jako výchozí principiální model.
Najít způsob hodnocení vztahu mezi tvrdými parametry manažerského řízení a měkkými hodnotami kvality participačního procesu: Průběžná evaluace standardního projektového řízení se obvykle zaměřuje hlavně na hodnocení účelnosti vynaložených prostředků, dosažitelnost plánovaných výstupů a jejich dopad na plnění stanovených cílů. Nezabývá se příliš formálním postupem, jakým byly prostředky vynaloženy - ledaže zkoumá formální soulad postupu s předepsanými procedurami, jejichž nedodržení může mít za následek nějaké sankce. Zatímco standardní projektové řízení je dáno pevnou strukturou zúčastněných subjektů, v našem případě je okruh účastníků procesu otevřený. Jejich aktivitou vznikají výstupy projektu, které se uskutečňují v implementačních opatřeních, jež mají na tyto otevřené skupiny účastníků zpětný dopad. Navíc samo jejich zapojení vede k dosažení dalších, obecnějších cílů. Pokud možno úplné identifikování těchto cílů, stanovení míry a způsobu zapojení veřejnosti do procesu a kvalitativních parametrů organizačního zajištění tohoto zapojení představuje jeden z nejdůležitějších úkolů řízení participativního projektu a musí být evaluací vyhodnoceno. V logickém rámci PCM by měly být, vedle cílů a ukazatelů plnění obsahu plánování, zřetelně definovány i bezprostřední účely a dlouhodobé cíle samotného participačního procesu a jejich ukazatele, platné do jisté míry nezávisle na věcném obsahu plánování. Logický rámec proto musí zahrnovat zřetelně oddělenou obsahovou a procesní složku.
Hodnotit vztah mezi obsahovou a procesní složkou participativního plánování: V daném případě komunitního plánování je otevřená účast cílových skupin na procesu sice rámcově předepsána zákonem, ale ten z principu nemůže předpisovat formu této účasti (a sankce za nedodržení požadavku participace jsou iluzorní). Proto by při standardní projektové evaluaci pravděpodobně bylo hodnocení omezeno pouze na zjišťování, zda se cílové skupiny zapojily, či nikoli, nebo do jaké míry, aniž by z tohoto hodnocení vyplývalo něco více než formální konstatování. V různých typech aktivit projektového řízení plánovacího procesu nadto může být míra zapojení otevřených cílových skupin různě efektivní, v některých případech třeba i kontraproduktivní. Předmětem zvláštní pozornosti naší evaluace tedy musí být vyhodnocení vztahu mezi kvalitou pořízeného plánu a jeho dopadem na zapojené cílové skupiny. Kritéria plnění formálního procesu musí být zahrnuta do logického rámce - tak, aby v každém hodnotícím kroku mohla být položena také otázka, do jaké míry je efektivita dosahování výstupů, účinnost plnění cílů a reálnost a udržitelnost předpokládaného dopadu plánování podmíněna správností probíhajícího procesu, pokud jde o formu a intenzitu zapojení otevřených cílových skupin.
Využít etapovitosti procesu ke správnému načasování evaluačních výstupů: Průběžná evaluace spojitě řízeného projektu se obvykle uskutečňuje k nějakému kalendářně naplánovanému, někdy i nahodilému okamžiku. Představuje fakticky hodnocení toho, co už proběhlo a odhad, co jako výsledek dosavadního průběhu nastane. Jestliže se projekt člení do jasně ohraničených etap, lze jeho průběžnou evaluaci koncipovat přesněji jako kombinaci parciálních evaluací ex-post (dílčí sumativní hodnocení) a ex-ante (dílčí plánovací hodnocení). Jinými slovy, etapy do logického rámce PCM. Evaluační kritéria důležitost, efektivnost a účinnost budou hodnoceny zpětně, dopad a udržitelnost odhadovány výhledově.
Včas zajistit evaluaci a její podpůrné procesy (monitoring, revizi) organizačně: S evaluací je nutno počítat od samého počátku a rozhodnutí o jejím zajištění by mělo být jedním z prvních kroků při zahájení plánovacího cyklu. Důležitým atributem hodnocení je jeho nezávislost, tzn. v optimálním případě by mělo jít o externího hodnotitele, který není placen žádným z účastníků evaluovaného projektu. Lze si například představit model, že evaluaci zajišťuje jiný odbor úřadu (například kancelář starosty) než ten, který je zodpovědný za uskutečnění projektu (například sociální odbor). Jak jsme uvedli v předchozí části, evaluace ale začne probíhat až ke konci příslušné projektové etapy a její uskutečnění bude časově napjaté. Proto je zapotřebí, aby nositel projektu jeho průběh pravidelně monitoroval a vyhodnocoval alespoň efektivnost aktivit z hlediska čerpání finančních prostředků a dodržování časového harmonogramu. Monitorovací zprávy jsou jedním z důležitých podkladů pro evaluaci, mohou ale sloužit i k dílčím zásahům manažerů do procesu v případě, že jsou zjištěny odstranitelné nedostatky. Trvá-li etapa projektu delší dobu a/nebo má-li více postupných výstupů, je vhodné revidovat po několika monitorovacích zprávách dosavadní dílčí průběh, pokud jde o účinnost dosažení předpokládaných výstupů. Monitoring by si měl zajistit pořizovatel komunitního plánu za observační přítomnosti nezávislého evaluátora, revizi učinit ve spolupráci s evaluátorem. Nezávislá evaluace pak zhodnotí efektivnost a účinnost z celkového hlediska hodnocené projektové etapy a ve svých doporučeních se zaměří na případná zlepšení postupu tak, aby bylo dosaženo optimálního dopadu a udržitelnosti výstupů ukončované etapy pro etapu další.
Poznámky
1) Viz např. Rozvojové středisko Ústavu mezinárodních vztahů: Manuál projektového cyklu zahraniční rozvojové spolupráce České republiky, 2006 (http://rozvojovestredisko.cz).
2) EC: Strengthening Evaluation of Commission Activities, SEC (2000) 1051, 26.07.00. &
EuropeAid: Guide to the Evaluation Procedures and Structures currently operational in the Commission Programmes". EuropeAid Cooperation Office, březen 2001. http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/IEguide_PartI_revised_071204_pdf.pdf
JIŘÍ EXNER
