V tomto pojednání navazujeme na článek Jednání zastupitelstva a rady obce, který vyšel v Moderní obci č. 12/2006 na str. 49-50. Nyní se chceme blíže zabývat postavením a činností výborů zastupitelstva obce, v dalším čísle budeme pokračovat komisemi rady obce. ZŘÍZENÍ VÝBORŮ, ČLENOVÉ VÝBORŮ...
V tomto pojednání navazujeme na článek Jednání zastupitelstva a rady obce, který vyšel v Moderní obci č. 12/2006 na str. 49-50. Nyní se chceme blíže zabývat postavením a činností výborů zastupitelstva obce, v dalším čísle budeme pokračovat komisemi rady obce.
ZŘÍZENÍ VÝBORŮ, ČLENOVÉ VÝBORŮ
Zastupitelstvo obce (dále jen zastupitelstvo) může podle § 117 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích), zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory.
Zákon o obcích se výslovně zmiňuje o čtyřech "typech" výborů - stanoví povinnost zřízení výboru finančního a výboru kontrolního, a za určitých podmínek (jestliže v obci žije podle posledního sčítání lidu alespoň 10 % občanů hlásících se k národnosti jiné než české) rovněž výboru pro národnostní menšiny, a dále upravuje postavení osad-ních/místních výborů (podle § 120 zákona o obcích v částech obce může zřídit zastupitelstvo osadní nebo místní výbory - dále jen osadní výbor). Vedle toho zastupitelstva zřizují například výbory sociální, výbory pro školství, dopravu apod.
Rozhodování o zřízení výborů je vyhrazeno zastupitelstvu stejně jako volba jejich předsedů a dalších členů a jejich odvolávání /§ 84 odst. 2 písm. l) zákona o obcích/.
Pouze pro připomenutí podtrhujeme, že zastupitelstvo se může platně usnášet pouze tehdy, bylo-li jeho zasedání řádně svoláno - to znamená, že byla v souladu s § 93 zákona o obcích řádně zveřejněna informace o jeho konání. Usnesení, případně další opatření přijatá zastupitelstvem mimo takto svolaná zasedání (například na pracovních jednáních) by byla zřejmě neplatná, a to kvůli porušení zásady veřejnosti zasedání. Proto i rozhodování o zřízení výborů a volbě jejich členů včetně předsedy je možné pouze na řádně svolaném (veřejném) zasedání zastupitelstva. Připomínáme rovněž, že k platnému usnesení zastupitelstva, rozhodnutí nebo volbě je podle § 87 zákona o obcích třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak.
Při volbě členů výborů musí zastupitelstvo ctít pravidla daná zákonem o obcích:
a) počet členů výborů je vždy lichý,
b) s výjimkou osadního výboruj jejich předsedou musí být člen zastupitelstva,
c) členy finančního a kontrolního výboru nemohou být starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu ani osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu,
d) nejméně polovinu členů výboru pro národnostní menšiny tvoří příslušníci národnostních menšin,
e) členy osadního výboru jsou občané obce, kteří jsou přihlášení k trvalému pobytu v té části obce, pro kterou je osadní výbor zřízen.
Stanoví-li tak zastupitelstvo, mohou být členové zastupitelstva z důvodu svého členství ve výboru uvolněni pro výkon této funkce /§ 84 odst. 2 písm. k) zákona o obcích/. Obdobně je tomu u komisí rady obce (dále jen rada).
V praxi může jít pouze o předsedy výborů/komisí rady, nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů, totiž s jinou kategorií uvolněných členů zastupitelstva nepočítá (stanoví výši odměn pouze pro tyto uvolněné členy zastupitelstva: starosta, místostarosta, předseda zvláštního orgánu nebo komise pověřené výkonem státní správy, člen rady, předseda výboru nebo komise).
Zákon výslovně neřeší funkční období zřízených výborů, tedy na jakou dobu se výbor zastupitelstva zřizuje. V současné době se za absence této jednoznačné úpravy objevují různé názory na jejich další působení po uplynutí funkčního období zastupitelstva, a to buď, že se činnost zřízených výborů váže na funkční období zastupitelstva, které je zřídilo, a s ukončením funkčního období tak tyto výbory "zanikají" a nemohou vykonávat žádnou činnost; podle druhého názoru na-opak činnost výborů s ukončením funkčního období "automaticky" nekončí. Obdobně je tomu u komisí rady (dále jen komise).
V řadě obcí se tato situace řeší tak, že zastupitelstvo a rada zřizují výbory a komise na konkrétní volební období, tj. například zřizují finanční výbor na funkční období 2006-2010; v tomto případě jde o zřízení výboru na dobu určitou a výbor končí současně se skončením funkčního období; nebo zastupitelstvo v jednacím řádu výborů přímo stanoví, že funkce člena výboru zaniká skončením funkčního období zastupitelstva; nebo zastupitelstvo na závěrečném zasedání zastupitelstva výbory v souladu s ustanovením § 84 odst. 2 písm. l) zákona o obcích zruší a členy odvolá z funkce. Obdobně lze postupovat u komisí.
Pokud není vymezena doba, na kterou se výbory nebo komise zřizují, podle našeho názoru v činnosti pokračují dále a zastupitelstvo nebo rada by pouze podle potřeby odvolávalo(a) - volilo(a)/jmenovalo(a) předsedy (připomínáme, že s výjimkou osadního výboru musí být předsedou výboru člen zastupitelstva) a ostatní členy výborů či komisí.
V této souvislosti se řeší také členství člena zastupitelstva ve výborech a komisích při zániku jeho mandátu. Zákon o obcích opět jednoznačně nestanoví, zda současně se zánikem mandátu člena zastupitelstva přestává být člen zastupitelstva tímto dnem rovněž členem všech výborů (komisí), či nikoli.
S ohledem na výkladové problémy, které absence výslovné úpravy v praxi způsobuje, máme zato, že by bylo zapotřebí tyto skutečnosti v zákoně výslovně upravit.
K ODMĚŇOVÁNÍ ČLENŮ VÝBORŮ
Výkon funkce člena výboru může být finančně ohodnocen. Členům zastupitelstva se poskytuje za výkon funkce člena zastupitelstva měsíční odměna. U uvolněných členů zastupitelstva je to odměna nároková, u neuvolněných o poskytnutí odměny rozhoduje zastupitelstvo; ve výši odměny neuvolněných členů se může zohlednit i členství ve výboru.
Členům výborů, kteří nejsou členy zastupitelstva, může být za výkon této funkce poskytnuto peněžité plnění; podle § 84 odst. 2 písm. u) zákona o obcích je rozhodování o peněžitých plněních poskytovaných fyzickým osobám, které nejsou členy zastupitelstva obce, za výkon funkce členů výborů, vyhrazeno zastupitelstvu. V praxi jsme se setkali s tím, že si zastupitelstva vydala pravidla (zásady), ve kterých blíže upravila podmínky poskytování tohoto plnění.
Zajímavé situace z hlediska odměňování mohou nastat v případech, kdy členu zastupitelstva - členu výboru zanikl mandát člena zastupitelstva, nebo opačně, kdy členu výboru - nečlenu zastupitelstva dodatečně vznikl mandát (nastoupil z pozice náhradníka na uvolněný mandát). V první situaci bude člen výboru pobírat až do dne zániku mandátu měsíční odměnu člena zastupitelstva a za činnost vykonanou ve výboru ode dne následujícího po zániku mandátu mu může být zastupitelstvem přiznáno jako každé jiné fyzické osobě peněžité plnění. Ve druhém případě mu může zastupitelstvo přiznat ve smyslu § 84 odst. 2 písm. u) zákona o obcích peněžité plnění spojené s členstvím ve výboru, a to pouze do doby vzniku mandátu, následně by mohl pobírat měsíční odměnu, a to ode dne stanoveného zastupitelstvem.
FUNKCE A ČINNOST VÝBORŮ
Výbory mají iniciativní a kontrolní funkci, plní úkoly, kterými je pověří zastupitelstvo. Finančnímu a kontrolnímu výboru jsou nad to některé úkoly stanoveny přímo zákonem (§ 119 zákona o obcích); u osadního výboru jsou pak zákonem výslovně vyjmenována oprávnění, která mají ve vztahu k orgánům obce (§ 121 zákona o obcích). Úkoly výborů jsou zpravidla trvalé (dlouhodobé), výbor však může být pověřen i splněním úkolu v jednom konkrétním případě.
Pokud jsou výboru úkoly stanoveny přímo v zákoně, může je výbor vykonávat bez dalšího zmocnění (pověření) zastupitelstvem. V ostatních záležitostech je však zapotřebí, aby byl výbor výkonem daného úkolu zastupitelstvem pověřen.
Úkoly jednotlivých výborů by mělo zastupitelstvo stanovit současně s jejich zřízením. Měly by být formulovány tak, aby se působnost jednotlivých výborů nepřekrývala. Po zkušenostech z praxe se doporučuje, aby úkoly byly formulovány samostatně v oblasti iniciativní a samostatně v oblasti kontrolní, například takto:
Výbor finanční
a) iniciativní funkce - výbor navrhuje, projednává a předkládá zastupitelstvu obce stanoviska a návrhy dotýkající se rozpočtu a nakládání s finančními prostředky obce.
b) kontrolní funkce - kontroluje hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce; kontroluje hospodaření právnických osob a zařízení založených nebo zřízených obcí, nebo které na obec byly převedeny; plní další kontrolní úkoly ve finanční oblasti, kterými jej pověří zastupitelstvo.
Zdůrazňujeme, že zejména rozsah kontrolní činnosti nemůže být větší než rozsah kompetencí, kterými zastupitelstvo disponuje, svěřený úkol musí spadat do samostatné působnosti obce a pravomoci zastupitelstva.
Výbory jsou jako iniciativní a kontrolní orgány zastupitelstva ze své činnosti odpovědny pouze zastupitelstvu, nikoli radě, případně starostovi. Je proto vhodné, aby výbory pravidelně, například 1x za rok předkládaly zastupitelstvu souhrnnou zprávu o své činnosti.
Výbory mohou předkládat zastupitelstvu svá stanoviska a návrhy. Rada, případně starosta v obci, kde se rada nevolí, připravují návrhy pro jednání zastupitelstva včetně návrhu programu zastupitelstva; pokud chce výbor předložit zastupitelstvu nějakou záležitost k projednání, měl by o tom radu (starostu) informovat.
Vlastní činnost výborů zpravidla upravuje jednací řád výborů, který bývá zastupitelstvem vydán jako součást jednacího řádu zastupitelstva, případně jako samostatný dokument. Zákon o obcích povinnost vydat jednací řád výborů nestanoví, přesto lze jeho vydání doporučit. V řadě obcí zastupitelstvo podrobnosti činnosti a jednání výborů stanoví ve statutech výborů.
V jednacím řádu lze například upravit postavení místopředsedy výboru. Zákon o obcích tuto funkci neupravuje, v praxi se však hojně využívá. Místopředsedu si volí členové výboru na svém jednání a jeho úkolem je zejména zastupovat předsedu v jeho nepřítomnosti, třeba při řízení jednání výboru.
Výbor se schází podle potřeby, zpravidla na základě schváleného plánu práce (plánu kontrolní činnosti), se kterým by měl výbor zastupitelstvo seznámit.
Jednání výboru zpravidla svolává předseda výboru, který rovněž určuje místo, čas a program (pořad) jednání výboru. Je neveřejné - jednání výboru se zúčastňují jeho členové, případně další osoby, které si výbor přizval. Jednání řídí předseda výboru (v jeho nepřítomnosti místopředseda, popřípadě i jiný člen výboru).
Co se týče vyhotovování písemností výborem, zákon o obcích nestanoví, jak by měly být písemnosti v záhlaví označeny (to řeší pouze ve vztahu k orgánům obce). Analogicky k § 111 odst. 1 a 3 zákona o obcích se tak v záhlaví písemnosti vyhotovené výbory uvede název obce, zastupitelstvo obce a název výboru, který písemnost vyhotovil. Všechny písemnosti výboru podepisuje předseda, popřípadě místopředseda výboru.
Po organizačně-technické stránce činnost výboru zpravidla zajišťují zaměstnanci obce, zařazení do obecního úřadu, kteří například pořizují zápis z jednání výboru, evidují přijatá usnesení apod. V této souvislosti upozorňujeme na ustanovení § 109 odst. 3 písm. a) bod 2 zákona o obcích, podle kterého obecní úřad v oblasti samostatné působnosti pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti. Úkoly obecnímu úřadu (odborům obecního úřadu, nebo přímo jednotlivým zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu) však výbory samy o sobě ukládat nemohou, to může pouze zastupitelstvo či rada (starosta). Obdobně je tomu v případě komisí.
NĚKOLIK POZNÁMEK KE KONTROLNÍ ČINNOSTI VÝBORŮ
Výbory jsou mj. kontrolními orgány zastupitelstva. Zákon o obcích výslovně zmiňuje, že finanční výbor provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce, kontrolní výbor pak ze zákona kontroluje plnění usnesení zastupitelstva a rady, je-li zřízena, a dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti; kromě toho mohou výbory plnit další kontrolní úkoly, jimiž je pověřilo zastupitelstvo (§ 119 zákona o obcích).
O uskutečněné kontrole výbor pořídí zápis, který musí splňovat tyto náležitosti:
- uvedení, co bylo kontrolováno (předmět kontroly),
- jaké nedostatky byly zjištěny (zjištění kontroly),
- návrhy opatření směřující k odstranění nedostatků.
Zápis podepisuje člen výboru, který provedl kontrolu, a rovněž zaměstnanec, jehož činnosti se kontrola týkala. Kontrolovaná osoba má právo se k zápisu a závěrům v něm obsaženým vyjádřit.
Výbor následně předloží zápis zastupitelstvu; k zápisu připojí i vyjádření kontrolované osoby, bylo-li výboru předáno. Výsledky kontroly projedná zastupitelstvo, které může rovněž uložit opatření k nápravě nedostatků zjištěných při kontrole. Výbor sám žádná opatření ukládat nesmí.
USNESENÍ VÝBORU
Usnesení lze charakterizovat jako projev vůle výboru zastupitelstva, mělo by vyjadřovat jasně, stručně a srozumitelně vůli výboru, který je přijal. Je platné, jestliže s ním vyslovila souhlas nadpoloviční většina všech členů výboru. Podle § 118 zákona o obcích se usnesení výboru vyhotovuje písemně a podepisuje je předseda výboru. Bližší podrobnosti týkající se přijímání a vyhotovování usnesení, průběhu hlasování lze upravit v jednacím řádu výborů.
Je nutné zdůraznit nezastupitelnost členství ve výboru, tzn. že jedině členové výboru mají právo hlasovat, a to každý sám za sebe.
Přijatá usnesení by měla být uchovávána na obecním úřadu, a to zejména z důvodu naplňování ustanovení § 16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích, podle kterého občan obce, který dosáhl věku 18 let, má mimo jiné právo nahlížet do usnesení výborů zastupitelstva a pořizovat si z nich výpisy. V případě, že se obec rozhodne o přijatých usneseních výborů informovat veřejnost dále ještě například zveřejněním na úřední desce, webových stránkách obce a podobně, je nutné respektovat ochranu osobních údajů. To znamená, že když usnesení osobní údaje obsahuje, je povinností obce je pro tento účel anonymizovat.
Kvůli následné jednoznačné identifikace se doporučuje usnesení číslovat samostatnou číselnou řadou od počátku funkčního období do jeho konce. Důležité je neopomíjet pravidelnou kontrolu plnění přijatých usnesení.
ZÁPIS Z JEDNÁNÍ VÝBORU
Zákon výslovně stanoví požadavek pořízení zápisu pouze ve vztahu ke kontrole provedené výborem, ve vztahu k samotnému jednání výboru nikoliv. Přesto je pořízení zápisu i v tomto případě vhodné. Požadavky na zápis z kontroly ukládá přímo zákon o obcích (viz výše).
V zápisu z jednání výboru může být uveden například program jednání výboru, přijatá usnesení, průběh a výsledek hlasování (aby vždy bylo možné prokázat "řádné" přijetí usnesení, tedy že pro jeho přijetí hlasovala nadpoloviční většina všech členů výboru), může zde být zaznamenána přítomnost členů výboru, a to buď přímo v zápisu, nebo prostřednictvím prezenční listiny, která bude přílohou zápisu.
V jednacím řádu výborů mohou být uvedeny bližší podrobnosti týkající se zápisu, například lhůta, do které musí být zápis pořízen, ukládání zápisu apod.
Miroslav Býma
Pavla Samková
odbor právní a organizační Krajského úřadu Moravskoslezského kraje
