Povědomí úředníků územních samospráv v oblasti veřejné podpory se neustále zlepšuje. Chápou smysl pravidel, jejich účel, zaměření. Je ale zároveň nezbytné je naučit aplikovat a nastavit mechanismy, které potenciální pochybení pokud možno vyloučí. Pokusím se proto nastínit některé návody.
Hlavně je třeba mít na zřeteli, že to, co dovolují národní předpisy, nemusí být vždy v souladu s právem Evropského společenství (ES). Z veřejných zdrojů nelze libovolně financovat naprosto vše, i když to třeba české zákony umožňují.
Příkladem určitého nesouladu mezi právem národním a právem ES může být prodej pozemků a budov územními samosprávami určitým podnikům. Podle sekundárního předpisu ES, který tuto problematiku upravuje /Sdělení Evropské komise o prvcích státní (veřejné) podpory při prodejích pozemků a staveb orgány veřejné moci/ nezakládá veřejnou podporu prodej uvedených nemovitostí za cenu, která byla dosažena mimo jiné na základě dostatečně zveřejněného výběrového řízení. Tím předpis chápe opakovanou inzerci po dobu 2 a více měsíců ve vnitrostátním tisku, realitních novinách a podobně tak, aby byl osloven dostatečně reprezentativní vzorek potenciálních kupujících. Je tedy evidentní, že zveřejnění na úředních deskách předepsané zákony o obcích a krajích (15, respektive 30 dnů) podmínky citovaného předpisu nesplňuje. Dosažená cena na základě zveřejnění na úředních deskách územních samospráv by tak byla Evropskou komisí zcela určitě zpochybněna.
NEIGNORUJTE PRAVIDLA
Právo ES považuje veřejnou podporu za primárně neslučitelnou se společným trhem. Sama Smlouva ES však obsahuje širokou škálu výjimek, do kterých se - a to si troufám tvrdit - musí "vejít" každá samospráva. Základem je akceptovat skutečnost, že nějaká pravidla existují a naučit se je aplikovat.
A zde se častokrát vyskytuje hlavní kámen úrazu. Bohužel jsem byl ve své praxi několikrát svědkem situace, kdy příslušný úředník správně identifikoval možnou veřejnou podporu, navrhl aplikaci příslušného pravidla a v souladu s ním doporučil upravit, respektive omezit výši částky, která se má podniku vyplatit. Návrh byl předložen kompetentnímu orgánu (zastupitelstvu či radě), který ovšem rozhodl odlišně (podotýkám, že v rozporu s příslušným předpisem). Zdůrazňuji, že plně respektuji kompetenci uvedených orgánů a vážím si jejich každodenní nelehké práce, naznačeným postupem však dochází - podle mého názoru - ke zcela zbytečnému porušování pravidel se všemi důsledky. Je třeba si totiž uvědomit, že prakticky ve všech činnostech existuje konkurence. A ta si zcela nepochybně ohlídá subjekt, který obdržel veřejnou podporu. Pokud se bude cítit rozhodnutím příslušného orgánu o poskytnutí veřejné podpory ohrožena, má k dispozici celou škálu právních nástrojů, kterými může celý postup zpochybnit (jde například o možnost podat stížnost Evropské komisi nebo podat žalobu k národnímu soudu). Celá situace může vyústit v jakousi "spirálu žalob" s výsledkem, který si jistě nikdo ze zúčastněných nepřeje, tj. uložením povinnosti navrátit veřejnou podporu od příjemce spolu s úroky. Lze očekávat, že ani ten si nebude chtít nechat celou věc líbit a podá žalobu na poskytovatele, neboť to byl on, jenž porušil své povinnosti. Je tak evidentní, že okruh žalob se může i rozšířit. Přitom stačilo tak málo. Respektovat konkrétní předpis práva ES (mám na mysli příslušnou skupinovou výjimku, která umožňuje poskytovat veřejnou podporu bez rozhodnutí Evropské komise), případně podat notifikaci Evropské komisi či užít pravidla de minimis podle nařízení Evropské komise č. 1998/2006.
JE VHODNÉ ZAVÉST SYSTÉM
Ve své praxi jsem byl několikrát tázán, jak bych předcházel možnému porušení pravidel v oblasti veřejné podpory. Řešení "leží" na každém poskytovateli individuálně. Domnívám se ale, že celé věci může napomoci přesné stanovení kompetencí, kdo za problematiku veřejné podpory bude odpovídat, a nastavení přehledného systému.
Je evidentní, že s problematikou veřejné podpory může vejít v kontakt řada úředníků příslušného úřadu. Z tohoto důvodu by bylo vhodné, aby byli s pravidly v této oblasti všichni seznámeni. Hlubší posuzování jednotlivých případů ovšem vyžaduje detailní znalost pravidel a aplikační praxe institucí EU, což předpokládá patřičné studium dané problematiky. Proto se jeví dále jako vhodné vyčlenit kompetentní pracovníky, kteří budou jednotlivé případy posuzovat (za mého působení na Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže se nám osvědčila spolupráce mezi právníky a ekonomy, neboť veřejná podpora je ekonomicko právní disciplínou). To předpokládá, že všechny odbory (oddělení) s nimi budou své věci obligatorně konzultovat. Výsledkem by mělo být, že k rozhodnutí příslušnému orgánu půjde opatření z hlediska veřejné podpory "čisté". Ideální variantou by bylo, aby kompetentní orgán posouzení zvolených osob bez výhrady respektoval. Ale to je téma na úplně jinou diskusi. Osoby odpovědné za problematiku veřejné podpory by rovněž měly zajišťovat plnění dalších povinností v oblasti veřejné podpory, jako jsou informační povinnost vůči Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, komunikace s Evropskou komisí v případech, kdy si vyžádá doplňující informace, zasílání informací o aplikovaných skupinových výjimkách atd.
Vhodným nástrojem může být i evidence poskytnuté veřejné podpory, především opatření pokrytých již zmíněným pravidlem de minimis. U něj je to obzvláště důležité z důvodu, že nesmí být přesažen stanovený limit, a to od všech poskytovatelů. Podle mých informací je evidence vynakládaných veřejných prostředků na úrovni územních samospráv realizována včetně kontrol, nesetkal jsem se ovšem s případem, že by se vedla evidence odděleně za veřejnou podporu, tak jak ji chápe čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES. Výjimkám se tímto omlouvám. Rovněž doporučuji evidenci stanovisek k jednotlivým případům, neboť k šetření Evropskou komisí může dojít až po uplynutí několika let a bez evidence takových stanovisek by nebylo zřejmé, co poskytovatele k danému závěru vedlo.
ZÁVĚR ANEB NIKDO NENÍ NEOMYLNÝ
Identifikace, zda určité opatření je či není veřejnou podporou, často vyžaduje detailní rozbor daného případu. To koneckonců potvrzuje i rozhodovací praxe Evropské komise, která složitější případy posuzuje řádově měsíce, případně roky za současného vyžadování si mnoha doplňujících či upřesňujících informací, a to disponuje na veřejnou podporu specializovaným aparátem. Každý případ je jiný a závěry musejí reflektovat vývoj na tak dynamickém organismu, jakým vnitřní trh EU nepochybně je. Mohou se tudíž vyskytnout situace, kdy příslušný úředník poskytovatele opatření za veřejnou podporu považovat nebude, například proto, že neshledá ovlivnění obchodu mezi členskými státy EU, a Evropská komise posléze (třeba na základě stížnosti konkurenta příjemce) dospěje k opaku.
Přesto však lze učinit určitá zobecnění. Podpůrná opatření ve prospěch nejrůznějších kategorií podnikatelů je vhodné z důvodu opatrnosti automaticky považovat za veřejnou podporu.
Určitý problém vyvstává i v případě nejrůznějších příspěvkových organizací vykonávajících tzv. doplňkové činnosti, které nabízejí na trhu. Vzhledem k tomu, že tyto příspěvkové organizace jsou financovány z rozpočtu zřizovatele, tj. z veřejných prostředků, i v jejich případě je otázka veřejné podpory důležitá. Jako řešení se nabízí buď ukončení doplňkové činnosti (to je nasnadě, neboť pokud se příspěvková organizace dokáže uplatnit na trhu, proč ji neponechat volnému tržnímu působení), nebo důkladně zajistit, že financování z veřejných prostředků se bude týkat výhradně hlavní činnosti bez dopadu na činnost doplňkovou. Volba řešení závisí pochopitelně na rozhodnutí daného poskytovatele. V případě pochybností o tom, zda opatření je veřejnou podporou, lze kvůli právní jistotě rovněž využít možnosti notifikace opatření Evropské komisi. Ta v rámci příslušného řízení posoudí, zda opatření zakládá veřejnou podporu či nikoliv, nebo lze aplikovat pravidlo de minimis, s nímž územní samosprávy již mají bohaté zkušenosti.
Michael Kincl
asistent soudce Nejvyššího soudu ČR,
soudní znalec se specializací na veřejnou podporu, předseda pracovní komise pro veřejnou podporu České asociace pro soutěžní právo
Vymezení veřejné podpory
Veřejná podpora je v právu ES vymezena pouze prostřednictvím definičních znaků, které jsou obsaženy v čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES. Lze ji definovat jako opatření ze strany veřejných institucí či subjektů pod jejich kontrolou, zakládající výhodu určitému podniku/podnikům nebo odvětví výroby, které hrozí narušením, případně narušuje soutěž na vnitřním trhu EU a ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Podnikem je jakákoliv entita bez ohledu na právní status či způsob financování vykonávající tzv. ekonomickou aktivitu, tj. činnost spočívající v nabízení výrobků a služeb na příslušném trhu. Podnikem v praxi budou podnikatelé (obchodní společnosti, osoby samostatně výdělečně činné, svobodná povolání aj.). Ale v závislosti na předmětu činnosti jím mohou být i příspěvkové organizace, univerzity, občanská sdružení, nadace aj.
Podniky a tedy možnými příjemci veřejné podpory mohou být i samotné územní samosprávy, pokud vykonávají ekonomickou aktivitu ve shora uvedeném smyslu. Na tento fakt především upozorňuji v souvislosti s některými projekty, které samosprávy chystají za účelem žádosti o prostředky ze strukturálních fondů EU. U nich nelze vyloučit, že o ekonomické činnosti půjde (v praxi jsem se setkal s plány různých aquaparků, golfových hřišť, hotelů, ubytoven apod., které samosprávy chtějí vybudovat a provozovat) a podpora bude muset být posuzována podle příslušných pravidel pro veřejnou podporu.
Jako formy veřejné podpory byly v praxi shledány dotace, subvence, státní záruky či záruky jiných veřejných institucí, daňové úlevy, prodeje majetku veřejnými institucemi za symbolickou cenu apod. Samozřejmě za splnění podmínek obsažených ve zmíněném článku Smlouvy ES. Územní samosprávy se tak mohou dostat do rozporu s pravidly ES v oblasti veřejné podpory při poskytování nejrůznějších dotací, při majetkových dispozicích, při poskytování záruk, zvyšování základního kapitálu v určitých společnostech apod. Z hlediska veřejné podpory jsou důležitá pouze ta opatření, která přímo či nepřímo dopadají na rozpočet konkrétního poskytovatele. V této souvislosti zdůrazňuji, že pojem "veřejná podpora" je širší než pojem "veřejná finanční podpora" obsažený v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů.
Příklad pochybení územní samosprávy
V praxi jsem se setkal s případem, kdy na území jedné z územních samospráv vyvíjeli činnost dva konkurenti. Vůči jednomu z nich byla - z nespecifikovaných důvodů - samospráva vstřícná a z veřejného rozpočtu zafinancovala vybudování příjezdové komunikace až do jeho výrobního závodu. Podotýkám, že nešlo o žádnou veřejnou komunikaci, kterou by využívaly i ostatní podniky, občané k dopravě atd. Druhý z konkurentů požádal o totéž, byl však odmítnut. Výsledek tohoto kroku se dostavil záhy. Podnikatel, kterému byla financována komunikace, znásobil výrobu, neboť do jeho závodu odběratelé měli snadnější přístup, mohly se tam snadněji dostat kamiony odvážející zboží a podobně, zatímco ten druhý měl stále problémy s dopravou, neboť do jeho závodu vedla nezpevněná cesta, po které především kamiony nemohly projet. Své zboží musel přepravovat složitějším způsobem, což mu rovněž zvedalo náklady.
Z popsaného případu je evidentní, že územní samospráva vůbec nevzala v potaz, že jednou z možných forem veřejné podpory je i budování tzv. infrastruktury na míru ve prospěch určitých podniků. Sem spadají případy, kdy je z veřejných rozpočtů financována infrastruktura, která slouží výhradně pro potřeby příslušného podniku, přičemž za běžného fungování by si podnik takovou infrastrukturu byl nucen hradit ze svého. Podle mého názoru sem popsaný případ spadá, přinejmenším co se týče budování infrastruktury vedoucí přímo do výrobního závodu podnikatele. Je nepochybné, že v daném případě byla fakticky narušena soutěž, neboť příslušnému podnikateli byla poskytnuta ekonomická výhoda, která se odrazila v zvýšení produkce a posílení jeho tržní pozice. Nikde jsem nezaznamenal, že by ze strany územní samosprávy byl aplikován nějaký předpis v oblasti veřejné podpory, natož aby byla podána notifikace u Evropské komise. Územní samospráva tak svým postupem porušila pravidla v oblasti veřejné podpory. Na téma budování infrastruktury na míru jsem vedl dlouhé diskuse s britskými kolegy. Sdělili mi, že ve Velké Británii veřejné orgány zvolily postup, kdy příslušná komunikace, sítě a tak dále jsou přivedeny pouze po hranici pozemku určitého podniku a ten si je poté rozvede dál na své náklady. Podle vyjádření Britů Evropská komise nic z hlediska veřejné podpory nenamítala. Opětovně však zdůrazňuji, že je třeba vzít v úvahu specifika každého případu.
