Úskalí nového zákona o střetu zájmů v praxi 1/

Střet zájmů upravuje zákon číslo 159/2006 Sb., o střetu zájmů (dále jen zákon o střetu zájmů), který nabyl účinnosti k letošnímu 1. lednu. Ve svém pojednání chci upozornit na některé aspekty zákona, které mohou způsobit v praxi z hlediska územních samosprávných celků některé problémy. OSOBNÍ...

Střet zájmů upravuje zákon číslo 159/2006 Sb., o střetu zájmů (dále jen zákon o střetu zájmů), který nabyl účinnosti k letošnímu 1. lednu. Ve svém pojednání chci upozornit na některé aspekty zákona, které mohou způsobit v praxi z hlediska územních samosprávných celků některé problémy.

OSOBNÍ PŮSOBNOST ZÁKONA

Zákon o střetu zájmů se v podmínkách obce vztahuje (§ 2 zákona o střetu zájmů) na:

a) členy zastupitelstva obce (městské části/obvodu), kteří jsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni,

b) starosty (ať již pro výkon funkce dlouhodobě uvolněné, či nikoli),

c) členy rady obce, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni,

d) vedoucí zaměstnance obce podílející se na výkonu správních činností zařazené do obecního úřadu, tedy tzv. vedoucí úředníky.

Obdobně je tomu na krajích, ale s tím rozdílem, že ve výčtu není výslovně uveden hejtman kraje.

Zákon tak svou konstrukcí navozuje zvláštní situaci - v různých obcích dopadá na různý okruh osob. Jde zejména o tzv. malé obce, ve kterých se nezřizuje rada obce (obce, ve kterých má zastupitelstvo méně než 15 členů) a kde zpravidla bývá pro výkon funkce dlouhodobě uvolněn pouze starosta. V těchto případech se totiž zákon nevztahuje na místostarostu. Přitom místostarosta zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti, je součástí obecního úřadu a zastupitelstvo obce mu může svěřit poměrně rozsáhlou oblast úkolů /§ 104 odst. 1 zákona číslo 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích)/.

Podobná situace může (i když zřejmě pouze v rovině teoretické) nastat u krajů, když hejtman kraje i jeho náměstci nebudou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni a nebude funkční rada kraje (na rozdíl od obcí se rada kraje zřizuje vždy) /viz § 60 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o krajích)/.

Tyto věci by bylo namístě při nejbližší novelizaci zákona o střetu zájmů napravit.

Problematickým se též může stát zákonem o střetu zájmů používaný termín "dlouhodobě uvolněný člen zastupitelstva". Přestože to tak nebylo zpočátku vnímáno, nutno zřejmě dojít k závěru, že zákon se v současné podobě vztahuje pouze na ty členy zastupitelstva obce (kraje), kteří před zvolením do funkce byli v pracovním poměru a pro výkon člena zastupitelstva byli zaměstnavatelem dlouhodobě uvolněni. Tedy nikoli na ostatní uvolněné členy zastupitelstva, tzn. ty, kteří před zvolením do funkce člena zastupitelstva nebyli v pracovním poměru, ale vykonávají funkci ve stejném rozsahu jako dlouhodobě uvolnění členové zastupitelstva (viz § 71 odst. 1 zákona o obcích, § 46 odst. 1 zákona o krajích).

OZNAMOVACÍ POVINNOST

Podle zákona o střetu zájmů jsou veřejní funkcionáři povinni:

a) oznámit svůj poměr k projednávané věci - oznámení o osobním zájmu,

b) podat oznámení o činnostech, které vykonávají vedle výkonu veřejné funkce - oznámení o činnostech,

c) podat oznámení o majetku, který nabyli v průběhu výkonu funkce - oznámení o majetku,

d) podat oznámení o příjmech nebo jiných majetkových výhodách, které získali během výkonu funkce, a závazcích - oznámení o příjmech, darech a závazcích.

Oznámení o osobním zájmu (§ 8): Podle zákona o střetu zájmů je veřejný funkcionář povinen při jednání ústavního orgánu nebo jiného státního orgánu anebo orgánu územního samosprávného celku, ve kterém vystoupí v rozpravě, předloží návrh nebo je oprávněn hlasovat, oznámit svůj poměr k projednávané věci, jestliže se zřetelem k výsledku projednání věci by mu mohla vzniknout osobní výhoda nebo újma anebo má-li na věci jiný osobní zájem; to neplatí, jde-li jinak o prospěch nebo zájem obecně zřejmý.

Oznámení o osobním zájmu lze učinit jak písemně, tak ústně. Písemné oznámení se podává před zahájením jednání orgánu územního samosprávného celku (tj. zastupitelstva, rady), ústní oznámení pak v průběhu jednání, nejpozději však před tím, než orgán přistoupí k hlasování.

Obdobnou úpravu zná i zákon o obcích (§ 83 odst. 2) a zákon o krajích (§ 34 odst. 3). Podle těchto předpisů je člen zastupitelstva, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce/kraje mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci (střet zájmů), povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce/kraje, který má danou záležitost projednávat.

Zákon o obcích nadto ještě stanoví, že o tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti, rozhoduje tento orgán obce.

I když je úprava střetu zájmů v zákoně o střetu zájmů a v zákoně o obcích/o krajích podobná, naprosto shodná není, a to ani z hlediska používané terminologie, ani formy oznamování. A v případě obcí ani z hlediska důsledků oznámení. To může způsobovat v praxi určité komplikace. Stejně jako fakt, že zatímco povinnost oznamovat střet zájmů podle zákona o obcích/o krajích mají všichni členové zastupitelstva, oznamovací povinnost podle zákona o střetu zájmů mají pouze zákonem vymezení veřejní funkcionáři.

Územní samosprávné celky se tak budou muset vyrovnat například s tím, zda oznámení učiněné podle zákona o obcích/o krajích pokrývá i oznámení podle zákona o střetu zájmů a naopak.

Problémy může v praxi přinést zejména to, že zákon o střetu zájmů a zákon o krajích stanoví pouze "informační" povinnost, neřeší již na rozdíl od zákona o obcích důsledky tohoto oznámení. Na významu tak opět nabývají diskuse nad ústavností tohoto ustanovení zákona o obcích, kdy je sporné, zda orgán obce může hlasováním rozhodovat o zbavení možnosti člena zastupitelstva obce účastnit se projednávání a rozhodování v dané věci, když výkon funkce člena zastupitelstva je veřejnou funkcí, člen zastupitelstva má mandát na základě rozhodnutí voličů a je povinen hájit zájmy občanů obce. Nelze zřejmě přijmout názor, že zákon pozdější (v tomto případě zákon o střetu zájmů) mění zákon předchozí (zákon o obcích), případně že zákon o střetu zájmů je ve vztahu k zákonu o obcích zákonem speciálním. Byly by tak navozeny nerovné podmínky - zatímco pro členy zastupitelstva obce, kteří nejsou veřejnými funkcionáři ve smyslu zákona o střetu zájmů, by možnost vyloučení z projednávání podle zákona o obcích platila nadále, pro další členy zastupitelstva obce, veřejné funkcionáře by byla z aplikace vyloučena.

S nastíněnými problémy se budou muset zejména obce i kraje vypořádat. Zpravidla to bude věcí jednacích řádů zastupitelstva/rady obce/kraje.

Podle zákona o střetu zájmů je oznámení o osobním zájmu vždy součástí zápisu z jednání, tj. zápisu ze schůze rady a zápisu ze zasedání zastupitelstva obce/kraje. Pro případ písemného oznamování osobních zájmů je vhodné vytvořit si i formulář oznámení, který si členové zastupitelstva budou moci vyzvednout na úřadu, například u pracovnic, které pořizují zápisy z jednání orgánů obce/kraje, a který se pak následně jako příloha k zápisu připojí.

Možný vzor:

Oznámení o osobním zájmu

podle § 8 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů

Jméno a příjmení:

Orgán obce/kraje:

Funkce:

Čestně prohlašuji, že mám osobní zájem na věci (konkrétní vymezení)

 ..............................................................

která se bude projednávat na zasedání zastupitelstva obce/kraje - schůzi rady obce/kraje dne ........................................

Odůvodnění:

Můj osobní zájem spočívá v tom, že

.................................................................

V ............................. dne .......................

Podpis člena zastupitelstva/rady obce/ kraje

Oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech, darech a závazcích (§ 9 - § 11 zákona o střetu zájmů)

Tato oznámení se podávají zásadně písemně a zahrnují se do registru oznámení. Pro podávání oznámení jsou stanoveny dva základní termíny:

30. červen následujícího kalendářního roku pro "plošné" podávání oznámení všemi veřejnými funkcionáři za uplynulý kalendářní rok. Poprvé se tedy budou oznámení podávat do 30. června 2008 za období celého roku 2007.

30 dnů ode dne ukončení výkonu funkce. První oznámení tak mohou být podávána již v průběhu letošního roku, a to za období od 1. 1. 2007 do doby ukončení funkce (zánik mandátu člena zastupitelstva, ukončení pracovního poměru vedoucího úředníka aj.); v řadě obcí a krajů se tak již bezpochyby děje.

Veřejní funkcionáři podávají oznámení na formuláři, který stanovilo Ministerstvo spravedlnosti ČR vyhláškou (ve Sbírce zákonů byla publikována dne 27. 12. 2006 pod číslem 578/2006 Sb.).

Vedení registru oznámení (§ 13, § 14): Podle zákona o střetu zájmů je zabezpečují v podmínkách obcí tajemníci obecních úřadů, v obcích, kde není tajemník obecního úřadu, pak starosta. V podmínkách krajů vedení registru zajišťují ředitelé krajských úřadů.

Zatímco na úrovni obcí zákon z hlediska příslušnosti k vedení registru pamatuje na všechny kategorie veřejných funkcionářů (dlouhodobě uvolněné členy zastupitelstva obce, starosty, členy rady obce, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni i vedoucí úředníky), u krajů je situace jiná. Kompetenci ředitele krajského úřadu k vedení registru vymezuje pouze ve vztahu k členům zastupitelstva kraje, kteří jsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni, a ve vztahu k vedoucím úředníkům krajského úřadu. Zákon o střetu zájmů tak zcela opomněl kategorii členů rady kraje, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni. Za absence právní úpravy v tomto směru je nutno hledat na krajích náhradní řešení tohoto pochybení. Nabízí se využití analogie s úpravou na obcích a tím i závěr, že evidenčním orgánem pro všechny kategorie veřejných funkcionářů včetně členů rady kraje, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni, je ředitel krajského úřadu. Z důvodu právní jistoty však osobně považuji za vhodné toto analogické určení ještě potvrdit. Například rada kraje uloží podle § 69 odst. 2 písm. i), resp. j) zákona o krajích řediteli krajského úřadu povinnost zabezpečit vedení registru i pro členy rady kraje, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni.

Určité problémy v praxi vyvolává rovněž zajištění vlastního vedení registru. Registr je nutno podle zákona o střetu zájmů vést v písemné i elektronické podobě. Veřejnost má možnost nahlížet do obou jeho forem na základě žádosti.

Žádost o nahlížení do písemného registru musí být písemná a obsahovat jméno, příjmení, rodné číslo a bydliště žadatele. Žádost o nahlížení do elektronického registru musí ze zákona obsahovat jméno, příjmení, rodné číslo a místo trvalého pobytu žadatele; požadavek písemné formy žádosti v tomto případě není sice zákon přímo nestanovuje, z povahy věci (zákon používá ve spojení s žádostí termín vyplnění) a s přihlédnutím k úpravě žádosti o nahlížení do písemného registru, jej však lze dovodit.

Vhodné by bylo, aby si evidenční orgán vytvořil formulář žádosti, která bude k dispozici na jeho internetových stránkách, podatelně apod. Je možné vytvořit dva typy žádosti, které budou reflektovat specifika dvou forem nahlížení do registru - do písemného registru a registru elektronického; případně je možné vytvořit pouze jeden "kombinovaný" vzor. (Viz možný vzor této společné žádosti.)

V případě žádosti o nahlížení do elektronického registru zákon o střetu zájmů stanoví evidenčnímu orgánu povinnost ověření žádosti. Naplňování tohoto požadavku může v praxi způsobovat potíže.

Zákon nekonkretizuje, jakým způsobem má být žádost ověřena a co je vlastně podstatou ověření. Zřejmě je nutno se domnívat, že půjde o ověření totožnosti žadatele. Kraje (krajské úřady) mohou pro plnění své působnosti využívat údajů z evidence obyvatel, avšak pouze za správní obvod příslušného krajského úřadu a pouze v případech, kdy to umožňuje zvláštní zákon. Je otázkou, zda to, že evidenční orgán má ověřovat podanou žádost, je oním důležitým důvodem pro využití údajů z vlastní evidence obyvatel. Ani případné využití této možnosti však neřeší ověřování žádostí podaných občanem s pobytem mimo daný kraj. Ještě v obtížnější pozici jsou pak obce. Ty mohou podle zákona o evidenci obyvatel využívat údajů z informačního systému pouze o obyvatelích, kteří se přihlásili k trvalému pobytu nebo mají podle zvláštních právních předpisů povolen pobyt ve správním obvodu příslušného obecního úřadu.

Podle § 8 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů, Ministerstvo vnitra ČR, krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností sice poskytují údaje z informačního systému, ovšem pouze v rozsahu nezbytně nutném a za podmínek stanovených tímto zákonem nebo zvláštním právním předpisem. Evidenčním orgánům však zákon takové zmocnění nedává.

Pokud jde o vlastní podání žádosti, s ohledem na požadavek písemné formy a potřebu ověření žádosti, v úvahu přicházejí v zásadě tři možnosti:

a) žádost podá žadatel osobně, přičemž předloží při podání žádosti občanský průkaz (pas není pro její ověření s ohledem na požadavek uvedení trvalého pobytu/bydliště v žádosti dostačující),

b) žádost pošle žadatel poštou s úředně ověřeným podpisem (totožnost žadatele se ověří v rámci ověření podpisu),

c) žádost zašle žadatel elektronicky se zaručeným elektronickým podpisem (totožnost žadatele se ověřuje při vydání elektronického podpisu certifikační autoritou).

PÁR POZNÁMEK K ELEKTRONICKÉMU REGISTRU

Zákon o střetu zájmů zakotvuje možnost nahlížet "do registru v elektronické podobě na centrální adrese prostřednictvím veřejné datové sítě". Žádné další podrobnosti k této centrální adrese však zákon neobsahuje. A to ani ve vztahu k osobě provozovatele či správce takového centrálního systému, a žádná centrální adresa pro tyto účely v současné době neexistuje. Za dané situace se toto ustanovení bude nejspíše realizovat zpřístupněním registru na webových stránkách jednotlivých obcí/krajů.

Přístup veřejnosti do takového elektronického registru musí být ze zákona chráněn, žadateli o nahlédnutí udělí příslušný evidenční orgán uživatelské jméno a přístupové heslo. Ze zákona však nevyplývá, zda přístup k elektronickému registru na základě uděleného uživatelského jména a přístupového hesla má být trvalý, či jej lze omezit - časově, počtem přístupů, respektive rozsahem nahlížení. Pro možnost omezení přístupu svědčí například analogie s procesem nahlížení do písemného registru, kdy nahlížení je umožněno na základě jedné žádosti pouze jednou a o tomto nahlédnutí se uskuteční záznam do protokolu.

Jako vhodná se jeví varianta časově omezeného přístupu (například po dobu 24 hodin) od prvního přihlášení do registru. Tímto nastavením se eliminují případy možného selhání internetového připojení a současně bude ponechán dostatečně dlouhý prostor k nahlížení.

(Příště: Odpovědnost za porušení zákona.)

Pavla Samková
odbor právní a organizační
Krajského úřadu Moravskoslezského kraje

ŽÁDOST O NAHLÉDNUTÍ DO REGISTRU OZNÁMENÍ

Komentář k žádosti

Postup při podání žádosti:

Žádost je možné podat:

- prostřednictvím držitele poštovní licence. V tomto případě musí být podpis na žádosti úředně ověřen.

- osobně na obecním/krajském úřadu, odboru ...... V tomto případě předloží žadatel občanský průkaz k ověření žádosti.

- elektronicky se zaručeným elektronickým podpisem prostřednictvím elektronické podatelny (uvést adresu el. podatelny).

Nahlížení do registru v písemné podobě:

Nahlížení do registru v písemné podobě je možné v úředních hodinách v budově obecního/krajského úřadu název, uvést sídlo. Žadatel si může z registru pořizovat opisy a výpisy, tyto však evidenční orgán neověřuje.

Nahlížení do registru v elektronické podobě - přidělení uživatelského jména a přístupového hesla:

Pro nahlížení do registru v elektronické podobě prostřednictvím veřejné datové sítě bude žadateli přiděleno uživatelské jméno a přístupové heslo. Uživatelské jméno a přístupové heslo bude žadateli sděleno písemně doručením do vlastních rukou (prostřednictvím držitele poštovní licence nebo osobním převzetím na obecním/ krajském úřadu, odboru ... po předložení občanského průkazu). Nezaškrtne-li žadatel ve formuláři žádnou z těchto variant, bude mu úřadem uživatelské jméno a přístupové heslo zasláno poštou.

Na základě přiděleného uživatelského jména a přístupového hesla lze nahlížet do registru v elektronické podobě po dobu .......... (např. 24 hodin od prvního přístupu do registru a v rozsahu uvedeném v žádosti).

Poučení:

Přestupku se dopustí ten, kdo

- používá nebo dále zpracovává údaje vedené v registru k jinému účelu než ke zjištění případného střetu zájmů při výkonu funkce veřejného funkcionáře,

- poruší povinnost mlčenlivosti o skutečnostech zjištěných z údajů evidovaných v registru,

- neoprávněně sdělí třetí osobě uživatelské jméno a přístupové heslo k nahlížení do registru v elektronické podobě.

Za přestupek lze uložit pokutu do výše 100 000 Kč.

Kontakt:

Evidenční orgán, případně přímo pracovník, který na úřadu agendu zabezpečuje.

Poznámky

¹⁾ Bydliště se uvede v případě žádosti o nahlédnutí do registru v písemné podobě, nebo v případě, že žadatel není přihlášen k trvalému pobytu.

²⁾ V případě zaslání žádosti poštou musí být podpis na žádosti úředně ověřen; v případě elektronického zaslání je nutné žádost opatřit zaručeným elektronickým podpisem.