V minulém vydání Moderní obce byla věnována pozornost změnám v územně správním členění státu, které vyvolala vyhláška č. 513/2006 Sb., kterou se mění vyhláška č. 564/2002 Sb., o stanovení území okresů České republiky a území obvodů hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů. Tato vyhláška...
V minulém vydání Moderní obce byla věnována pozornost změnám v územně správním členění státu, které vyvolala vyhláška č. 513/2006 Sb., kterou se mění vyhláška č. 564/2002 Sb., o stanovení území okresů České republiky a území obvodů hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů. Tato vyhláška nabyla své účinnosti dnem 1. ledna 2007.
AKTUÁLNÍ JE KOMPLEXNÍ ÚPRAVA
Protože novelou vyhlášky č. 564/2002 Sb. lze upravovat jen omezený okruh věcí (přesuny obcí z jednoho okresu do jiného okresu, ne-lze však na jejím základě například vytvořit nebo zrušit některý okres a podobně - to lze podle platné právní úpravy uskutečnit pouze zákonem1)), je podle mého názoru aktuální potřeba upravit komplexně problematiku územně správního členění státu prostřednictvím opětovného předložení návrhu nového zákona o územně správním členění státu a návrhu souvisejícího takzvaného změnového zákona. Současně lze připomenout, že původní návrh zákona o územně správním členění státu a návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o územně správním členění státu, předložila vláda Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR v červenci 2005.2) Po negativní reakci k předkládaným návrhům obou zákonů při prvním čtení v Poslanecké sněmovně však vláda následně odsouhlasila jejich zpětvzetí z dalšího projednávání v Poslanecké sněmovně.3)
JAKOU PODOBU BY MOHL MÍT NOVÝ ZÁKON?
Domnívám se, že je účelné vést úvahu o tom, jakou podobu by měl mít případný nový zákon o územně správním členění státu, respektive jaká část původního vládního návrhu tohoto zákona by byla (možná) akceptovatelná pro Parlament ČR. I když v současné době není známo, zda vláda opětovně nový zákon vůbec předloží (a jakou bude mít podobu), je možné se domnívat, že jeho základem by zřejmě mohl být původní vládní návrh s některými nezbytnými změnami.
V první řadě lze vyslovit domněnku, že s ohledem na již zmíněnou negativní reakci v Poslanecké sněmovně na původní vládní návrh zákona by případný nový zákon neobsahoval členění na 8 oblastí (šlo o jakousi obdobu stávajících 8 správních krajů podle zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů). "Nejvyšší" územně správní jednotkou by zřejmě byly správní obvody 14 samosprávných krajů.4) Tím však zároveň nelze automaticky tvrdit, že by se touto úpravou odstranil rozdíl mezi tzv. plnohodnotnými a neplnohodnotnými kraji - pro vysvětlenou jde o naplnění požadavku, aby veškeré orgány státu s krajskou působností byly zřízeny v každém samosprávném kraji, a nikoliv jako je tomu dosud, že v některých případech jsou určité státní orgány zřízeny toliko ve správních krajích, které jsou vymezeny zákonem číslo 36/1960 Sb., jichž je 7 plus hlavní město Praha. Například územní obvody krajských soudů vymezuje zákon o soudech a soudcích, přičemž jejich počet ani sídla krajských soudů se nemusí přijetím případného nového zákona o územně správním členění nutně změnit proti dosavadnímu stavu. Územní obvody krajských soudů se mohou pouze nově vymezit tak, aby z hlediska skladebnosti odpovídaly hranicím samosprávných krajů (nepřesahovaly je), aniž by zároveň musel vzrůst jejich počet z 8 na 14. Ani v případě sídel státních zastupitelství a obvodů jejich územní působnosti se nemusí nic změnit v tom smyslu, že se budou zcela shodovat se sídly a obvody soudů (viz § 7 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství).
Zda se nakonec uskuteční záměr setřít dosavadní rozdíly mezi tzv. plnohodnotnými a neplnohodnotnými kraji či nikoliv, je věcí rozhodnutí zákonodárného sboru, přičemž řešení tohoto problému není vůbec jednoduché a jednoznačné.5)
Nižší územně správní jednotkou by měly být podle mého názoru i nadále okresy, které představují tradiční a v současné době i nezastupitelný článek územně správního členění státu (nyní máme 76 okresů). Původní vládní návrh zákona počítal i s tím, že počet obcí s rozšířenou působností (205) včetně vymezení jejich správních obvodů (navrhovalo se pro ně pouze nové označení správní okrsky) prostřednictvím správních obvodů obcí, nebo vojenských újezdů6) bude i nadále zachován.
"Ústředním motivem" celého návrhu zákona o územně správním členění státu by mělo být respektování principu skladebnosti, který spočívá v tom, že území nižší územně správní jednotky nepřesahuje hranice územně správní jednotky vyšší.
Lze shrnout, že smyslem zákona o územně správním členění je úprava členění území státu zejména pro účely výkonu státní správy, a to jak státní správy vykonávané orgány státu, tak státní správy vykonávané orgány územních samosprávných celků v tzv. přenesené působnosti (původní vládní návrh zákona toto upravoval pouze částečně, a to takovým způsobem, že se nezabýval správními obvody obcí s pověřeným obecním úřadem, ani se nezmiňoval o správních obvodech matričních či stavebních úřadů).
Zákon o územně správním členění státu by měl představovat obecný model členění území státu, jehož smyslem by mělo umožnit jednotný přístup k definování územní působnosti státních orgánů, což se v současnosti neděje - některé zvláštní zákony vymezují (či vymezovaly) územní působnost správních úřadů např. vlastním výčtem obcí, ve kterém vykonávají státní správu (např. územní finanční orgány podle zákona č. 531/1990 Sb. do konce roku 2005), převážná většina zákonů však vymezuje územní působnost pouze odkazem na okresy podle stávajícího zákona o územním členění státu.
CO NEMŮŽE BÝT PŘEDMĚTEM ZÁKONA
Předmětem úpravy zákona o územně správním členění státu však nemůže být konkrétní vymezení územní působnosti jednotlivých státních orgánů. Jejich územní působnost je stanovena ve zvláštních zákonech upravujících příslušnou oblast výkonu veřejné moci. Mnohé státní orgány od nabytí účinnosti ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků (tj. od 1. ledna 2000) začaly svoji územní působnost přizpůsobovat členění území České republiky na území samosprávných krajů.6) Zákon o územně správním členění státu nemůže "nutit" státní orgány, aby kopírovaly strukturu územního členění, kterou "navrhne" zákon o územně správním členění státu, neboť jejich územní působnost by měla vždy odrážet skutečné potřeby toho kterého úseku státní správy (viz například specifická organizace Státní báňské správy).
Cílem zákona by mělo být provedení členění státu, a to zásadně pro potřeby výkonu státní správy a soudní moci (Ústava České republiky toto členění nijak neupravuje). Zákonodárce není v tomto směru - na rozdíl od členění pro účely výkonu územní samosprávy - limitován ústavní úpravou. Zatímco členění územních samosprávných celků na obce a kraje je dáno Ústavou7) (a je tak pro zákonodárce závazné), pro účely výkonu státní správy a soudní moci může být zřízena v podstatě jakákoliv územní jednotka s jakýmkoliv označením.
Poznámky
1) Viz § 4 až 10 zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů.
2) Srov. sněmovní tisk 1047, IV. volební období Poslanecké sněmovny (vládní návrh zákona o územně správním členění státu) a sněmovní tisk 1048 téhož volebního období (návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o územně správním členění státu).
3) Viz usnesení vlády ze dne 14. prosince 2005 č. 1650.
4) Území samosprávných krajů je definováno ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, přičemž částečnou změnu hranic samosprávných krajů přinesl zákon č. 387/2004 Sb.
5) Srov. např. rozpravu v rámci prvého čtení ke sněmovnímu tisku 1047 a 1048 IV. volebního období Poslanecké sněmovny na její 48. schůzi dne 27. října 2005.
6) Podle § 30 odst. 1 zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, je vojenský újezd vymezená část území státu určená k zajišťování obrany státu a k výcviku ozbrojených sil. Újezd tvoří územní správní jednotku. V současné době je v České republice celkem 5 vojenských újezdů (Boletice, Brdy, Březina, Hradiště a Libavá).
7) Srov. např. § 82 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 320/2002 Sb. (ve spojení s přílohou č. 2 zákona), podle něhož krajské hygienické stanice vykonávají působnost ve správních obvodech samosprávných krajů; nebo zákon č. 175/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 359/1992 Sb., o zeměměřických a katastrálních orgánech, ve znění pozdějších předpisů, jímž byly správní obvody 14 krajských katastrálních úřadů sjednoceny se správními obvody krajů vytvořených podle ústavního zákona č. 347/1997 Sb. atd.
JAN BŘEŇ
právník
