V předchozích výkladech problematiky provozování hazardních her1) jsme se zabývali právním postavením obcí v oblasti regulace a povolování provozování hazardních her v rámci loterního zákona2). Popsali jsme základní roviny působnosti orgánů obcí v řízeních upravených loterním zákonem, tj. působnost...
V předchozích výkladech problematiky provozování hazardních her1) jsme se zabývali právním postavením obcí v oblasti regulace a povolování provozování hazardních her v rámci loterního zákona2). Popsali jsme základní roviny působnosti orgánů obcí v řízeních upravených loterním zákonem, tj. působnost povolovací a dozorovou, regulační a tzv. působnost ingerenční, čili možnost obcí zasahovat do povolovacích řízení vedených Ministerstvem financí (MF)3). Tento díl na příkladech čtyř konkrétních měst ukazuje možné přístupy k vydání obecně závazné vyhlášky obce regulující výherní hrací přístroje (VHP).
BOHUMÍN - REGULACE
Narušování veřejného pořádku a negativní vlivy, které jsou průvodním jevem provozování hazardních her, se zastupitelé v Bohumíně rozhodli řešit formou vydání omezující obecně závazné vyhlášky města. Již v říjnu roku 2005 tak byla přijata Obecně závazná vyhláška o stanovení veřejně přístupných míst, na kterých je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno4). Tato vyhláška stanovila s účinností od 3. listopadu 2005 okruh veřejně přístupných míst, na kterých je zakázáno provozovat výherní hrací přístroje.
Pokud jde o aplikaci loterního zákona, bylo pro vydání dané vyhlášky použito zmocňující ustanovení § 50 odst. 4, a sice ve formě negativního výčtu regulovaných lokalit5). Tuto formu přijetí vyhlášky lze považovat za nejméně problematickou.
V článku 1) vyhlášky se uvádí: "Výherní hrací přístroje je zakázáno provozovat na těchto veřejně přístupných místech: a) v restauracích, hernách, barech, obchodech a prostorách poskytujících služby na třídě Dr. E. Beneše v Novém Bohumíně..." Text odstavce pokračuje dalšími písmeny ve výčtu všech lokalit, na které se regulace vztahuje. Pro zjednodušení a kvůli vyloučení možných pochybností tvoří přílohu přijaté vyhlášky i mapa regulovaných míst, tedy fakticky mapa města s vyznačenými ulicemi, na které se zákaz provozování VHP vztahuje.
Z důvodu respektování principu právní jistoty provozovatelů obsahuje přijatá obecně závazná vyhláška i přechodné ustanovení. V článku 2) se uvádí: "Řízení o povolení k provozování výherních hracích přístrojů zahájené do dne nabytí účinnosti této vyhlášky se dokončí podle stávajících právních předpisů. Platnost povolení k provozování výherních hracích přístrojů, vydaných do dne nabytí účinnosti této vyhlášky, není touto vyhláškou dotčena." Přechodné ustanovení vyhlášky tak umožnilo dokončit stávajícím společnostem provozování VHP ve lhůtě stanovené vydaným povolením6), což lze považovat za vstřícný krok vůči provozovatelům výherních hracích přístrojů.
Poměrně jednoduchým způsobem vyřešili zastupitelé i změnu poměrů ve městě, která by vedla k nutnosti přijatou vyhlášku určitým způsobem aktualizovat. V situaci, kdy určité lokality museli provozovatelé VHP opustit a následně pouze přemístili své provozovny do jiných míst, kde se ovšem město začalo potýkat se stejnými negativními vlivy spojenými s provozováním hazardu, přijalo zastupitelstvo novou obecně závaznou vyhlášku s aktuálním seznamem míst, na které se vztahuje zákaz provozování VHP. Fakticky tak jde o dodatky k původně přijaté (základní) vyhlášce, měnící její článek 1). Původní obecně závazná vyhláška již byla takto "novelizována" celkem třikrát7).
JIČÍN - REGULACE
Město Jičín řešilo regulaci výherních hracích přístrojů obdobně jako Bohumín. Obecně závazná vyhláška o vymezení míst provozu výherních hracích přístrojů na území Jičína8) je však na rozdíl od té bohumínské kombinací obou zákonných přístupů. Jednak využívá oprávnění stanovené ustanovením § 17 odst. 11 loterního zákona9) a jednak aplikuje i zmocnění stanovené pro obce loterním zákonem v ustanovení § 50 odst. 4.
Článek I) zmíněné vyhlášky obsahuje tuto formulaci: "Provozování VHP je zakázáno v okruhu vzdálenosti do 100 m od škol, školských zařízení, zařízení sociální a zdravotní péče, budov státních orgánů a církví, (dále jen dotčených zařízení)." Město Jičín tímto ustanovením fakticky využilo možnosti stanovení konkrétní vzdálenosti od vyjmenovaných objektů, v níž nemohou být provozovány VHP, a určilo nejdelší možnou vzdálenost, kterou loterní zákon připouští.
Článek II) dané vyhlášky je odrazem druhého ze zákonných postupů, tj. aplikace postupu předvídaného ustanovením § 50 odst. 4. Tento článek zní konkrétně takto: "Provozování VHP je zakázáno v městské památkové rezervaci vymezené statutem Městské památkové rezervace Jičín."
Na rozdíl od vyhlášky města Bohumín, která formou úplného výčtu vyjmenovává jednotlivé ulice, v nichž je provozování VHP zakázáno, jičínská vyhláška jako regulovanou lokalitu vymezuje celou městskou památkovou rezervaci určenou příslušným statutem10).
Jičínská vyhláška řeší i situaci, kdy například je postaveno nové zdravotnické zařízení v lokalitě, v níž nebyl doposud provoz VHP omezen. Článek III) předmětné vyhlášky stanoví následující postup: "Pokud je provozování VHP řádně povoleno a v průběhu jejich provozování dojde ke vzniku "dotčeného zařízení" v okruhu vzdálenosti do 100 m od VHP, může Rada města usnesením podle § 102 odst. 3 zák. č. 128/2000 Sb., v platném znění, udělit výjimku z této obecně závazné vyhlášky pro povolení provozování těchto VHP v případě, že vzdálenost VHP od budovy "dotčeného zařízení" bude větší než 100 m, přičemž tato vzdálenost bude měřena jako nejkratší možná trasa (cesta) od budovy "dotčeného zařízení" k VHP." I Jičín ve své vyhlášce řeší možnou kolizní situaci a uznává tím nutnost zachování právní jistoty provozovatelů VHP a ochrany jejich investic.
ZÁBŘEH - KOMPROMISNÍ ŘEŠENÍ
Kompromisní přístup k regulaci výherních hracích přístrojů zvolilo město Zábřeh. Příslušná Obecně závazná vyhláška města Zábřeh č. 4/2006, o stanovení míst a času, ve kterých mohou být provozovány výherní hrací přístroje a její text je opět výsledkem aplikace již výše zmíněného ustanovení § 50 odst. 4 loterního zákona.
Na rozdíl od bohumínského přístupu však Zábřežští použili pozitivní výčet, pokud jde o stanovení regulovaných lokalit ve městě. V článku 1 se píše: "Výherní hrací přístroje lze provozovat pouze na těchto veřejně přístupných místech - restauracích, hernách a barech, nacházejících se na těchto adresách: CADILAC, Kozinova 5/279, Zábřeh, Herna Admirál, Žižkova 45/340, Zábřeh..."
Článek 2 hovoří o určení časového rozmezí, během kterého lze na "dovolených" místech VHP provozovat. Je ale otázkou, nakolik je toto ustanovení ve vyhlášce města Zábřeh nutné, neboť fakticky provozování VHP nijak nereguluje. Zmíněný článek totiž obsahuje následující text: "Na místech uvedených v článku 1 lze provozovat výherní hrací přístroje v čase od 0.00 do 24.00 hodin." V Zábřehu si možná až příliš formalisticky vyložili ustanovení § 50 odst. 4, stanovící možnost provozování VHP pouze na místech a v čase vyhláškou určených.
I v tomto městě pamatovali autoři vyhlášky na přechodná ustanovení (viz čl. 3): "Výherní hrací přístroj, jehož provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky, lze provozovat na místech neuvedených v článku 1 a mimo čas uvedený v článku 2 nejdéle do doby stanovené vydaným povolením." Zábřežská vyhláška tedy zachovává princip právní jistoty provozovatelů výherních hracích přístrojů.
AŠ - REGULACE
V tomto západočeském městě byla příslušná regulační Obecně závazná vyhláška číslo 7/2005, o lokalizaci míst a časovém omezení provozu povolených výherních hracích přístrojů přijata v závěru roku 2005. Stanovuje veřejně přístupná místa, na kterých je zakázáno provozování VHP. Zároveň časově omezuje provoz povolených VHP.
Zvláštností této vyhlášky je omezení její věcné působnosti. V článku 2 se totiž stanoví, že vyhláška se nevztahuje na provozování VHP umístěných v kasinech, která jsou na území města povolena a provozována podle loterního zákona. Fakticky tak daná vyhláška dopadá pouze na VHP provozované v hernách a jiných provozovnách ve městě.
I město Aš aplikovalo při koncipování textu vyhlášky ustanovení § 50 odst. 4 zákona. Článek 3 nazvaný Lokalizace zákazu uvádí konkrétní ulice v historickém jádru města, ve kterých je provoz VHP zakázán. Text vyhlášky zároveň stanoví, které ulice náležejí svým umístěním do historického jádra města. Již citovaný článek 3 dále definuje, co se podle vyhlášky považuje za "objekt umístěný do vyhláškou vymezeného prostoru". Za takový vyhláška pokládá každý objekt spadající svojí adresou do příslušných ulic (definovaných ve vyhlášce svým názvem) po jejich pravých i levých stranách (s lichými i sudými orientačními čísly). Nedílnou součástí vyhlášky je i grafické znázornění regulovaných lokalit, vyznačených v přiloženém snímku dotčené části katastrální mapy.
O časovém omezení provozování povolených VHP se hovoří v článku 4 vyhlášky: "Povolené výherní hrací přístroje mohou být v obvodu správní působnosti města Aš provozovány: a) v pracovních dnech, tj. od pondělí do pátku: od 10 hod. do 22 hod, b) v době pracovního klidu, tj. v sobotu, neděli a ve dnech státem uznávaných svátků: od 10 hod. do 24 hod." Mimo stanovené časové úseky je podle textu vyhlášky provozování povolených VHP zakázáno.
Na rozdíl od obdobných obecně závazných vyhlášek neobsahuje tato regulační vyhláška žádné přechodné ustanovení, jež by řešilo možnou kolizi účinnosti vyhlášky s dobou provozování povolených výherních hracích přístrojů.
CESTA K DOHODĚ EXISTUJE
V minulém vydání Moderní obce11) jsme popsali tři základní přístupy k řešení problematiky regulace provozování výherních hracích přístrojů ze strany obcí. Jedním z přístupů byl úplný zákaz provozování VHP, kterému na druhé straně odpovídal přístup zachovávající úplnou volnost provozování výherních hracích přístrojů.
Uprostřed těchto řekněme "extrémních" přístupů stál přístup spočívající v kompromisním řešení, chránícím zájmy obce i provozovatelských společností.
Uplatnění jednotlivých přístupů lze spatřit i ve výše popsaných příkladech regulace. Zatímco bohumínští zastupitelé zvolili poměrně "tvrdý" regulační přístup, v Zábřehu šli cestou kompromisního řešení. Na jednání s provozovateli heren a ostatních provozoven VHP byla uzavřena dohoda o tzv. stop stavu dalšího rozšiřování VHP na území města. Stanovení lokalit, kde lze VHP provozovat, vychází z konsensu, který ve svém důsledku znamená, že ve městě nevznikne žádná další herna. Provozovatelé se zároveň zavázali, že městu pomohou zajistit ochranu veřejného pořádku v prostorách před hernami. To lze považovat za jeden z vstřícných kroků řešících některé negativní jevy spojené s provozováním VHP, například narušování nočního klidu.
Ze srovnání obsahu všech popisovaných regulačních vyhlášek vyplývá, že komunální politici a příslušní úředníci obecních úřadů preferují legislativní řešení umožněné ustanovením § 50 odst. 4 loterního zákona.
Ve srovnání s řešením zvoleným v Aši použili zastupitelé v Jičíně kombinaci obou možných zákonných řešení a koncipovali text své vyhlášky také s využitím ustanovení § 17 odst. 11 loterního zákona. I když forma stanovení konkrétní vzdálenosti neníi příliš šťastná, v kombinaci s úplným zákazem provozování VHP v oblasti městské památkové rezervace má svoji logiku.
Pravděpodobně nejlepším přístupem řešení střetu zájmů obce a provozovatelů hazardních her je zmíněné kompromisní řešení. Cest, jak najít kompromis mezi zájmy obce a zájmy provozovatelů VHP, existuje několik. Provozovatelé výherních hracích přístrojů jsou často ochotni k ústupkům, například pokud jde o otevírací dobu heren, omezení počtu heren (viz situace v Zábřehu) a počtu VHP v hernách nebo omezení reklamy. Mohou též obci pomoci při řešení problému rušení nočního klidu.
Ačkoli zákon staví princip ochrany veřejného pořádku nad princip svobodného výkonu podnikatelské činnosti v oblasti provozování hazardních her, lze obcím kompromisní přístup k řešení problematiky regulace provozování VHP doporučit. Provozovatelé totiž mnohdy do nájmu a vybavení heren investovali značné prostředky, které se jim například okamžitým zákazemprovozování VHP na určitém místě nevrátí. Byť je možné v tomto smyslu hovořit o přípustné míře podnikatelského rizika na straně provozovatelských společností, dohoda s obcí se může mnohdy jevit jako výhodná pro obě strany.
Situace v každé obci je však specifická a bude vždy záležet na rozhodnutí odpovědných úředníků a zastupitelů obce.
(Příště: Kasina, rulety a terminály - mohou je obce regulovat?)
Poznámky
1) Byť zákon výslovně užívá termínu "loterie nebo jiná podobná hra", v tomto příspěvku se ve stejném smyslu používá rozšířenějšího pojmu "hazardní hra".
2) Zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů.
3) Blíže viz Němec, P.: Regulace provozování hazardních her: Jaká je role obcí?, In: Moderní obec, 6. 9. 2006, str. 49, dále Němec, P.: Pozitiva a negativa provozování hazardních her v obcích 1/, In: Moderní obec, 1. 11. 2006, str. 38 a dále Němec, P.: Pravomoc obcí v oblasti regulace hazardních her 2/, In: Moderní obec, 6. 12. 2006, str. 52.
4) Jde o obecně závaznou vyhlášku města Bohumín č. 5/2005.
5) Ustanovení § 50 odst. 4 umožňuje dvě varianty řešení: Předně je možno vymezit lokality, na kterých lze (jedině) provozovat výherní hrací přístroje (pozitivní enumerace) a nebo lze vyjmenovat místa, na kterých naopak je provozování VHP zakázáno (negativní výčet).
6) Podle ustanovení § 18 odst. 3 loterního zákona se povolení k provozování výherních hracích přístrojů vydává nejdéle na dobu 1 roku.
7) Jde o obecně závaznou vyhlášku města Bohumín č. 7/2005, 2/2006 a 4/2006.
8) Tato vyhláška města Jičín nese číselné označení 7/2006.
9) Citované ustanovení loterního zákona zní přesně takto: "Provozování výherních hracích přístrojů nesmí být povoleno ve školách, školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní péče, v budovách státních orgánů a církví, jakož i v sousedství uvedených budov. Okruh vzdálenosti do 100 m od těchto budov může stanovit obec vyhláškou."
10) Bylo by vhodné, aby byl předmětný statut vymezující městskou památkovou rezervaci města Jičín přílohou dané obecně závazné vyhlášky.
11) Srovnej Němec, P.: Obecně závazné vyhlášky obcí regulující výherní hrací přístroje 3/, In: Moderní obec, 4. 1. 2007, str. 40.
Pavel Němec
advokát, Mohelnice
