V předchozím díle našeho seriálu k problematice provozování hazardních her1) jsme se zabývali aspekty právního postavení obcí v procesu regulace a povolování provozování hazardních her v rámci loterního zákona2). Popsali jsme základní roviny působnosti orgánů obcí v řízeních upravených tímto...
V předchozím díle našeho seriálu k problematice provozování hazardních her1) jsme se zabývali aspekty právního postavení obcí v procesu regulace a povolování provozování hazardních her v rámci loterního zákona2). Popsali jsme základní roviny působnosti orgánů obcí v řízeních upravených tímto zákonem, tj. působnost povolovací, dozorovou a regulační. Jako klíčovou jsme však zmínili i tzv. působnost ingerenční, tedy možnost obcí zasahovat do povolovacích řízení vedených Ministerstvem financí (MF)3).
Tato třetí část pojednává o jednotlivých aspektech souvisejících s vydáváním obecně závazných vyhlášek obcí regulujících výherní hrací přístroje (VHP).
ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA
Výherní hrací přístroje patří mezi nejrozšířenější druhy hazardních her. I přes rozvoj nových forem hazardních her jsou stále velmi oblíbené. Jejich podíl v rámci celého segmentu hazardních her činí přibližně 60 %. Ročně na všech zhruba 52 tisících "automatů" hráči prosázejí desítky miliard korun.
Povolení k provozování VHP vydávají v rámci svého územního obvodu jednotlivé obecní úřady, podle loterního zákona nejdéle na jeden rok. Lze se ale setkat i s povolením vydaným na dobu tří nebo šesti měsíců. Přímý nárok na opětovné vydání povolení stejnému provozovateli na stejném místě neexistuje. Loterní zákon totiž nadřazuje principu svobodného výkonu podnikatelské činnosti princip zajištění ochrany veřejného pořádku. Ochrana veřejného pořádku a zajištění řádného provozování hazardních her patří mezi klíčové pilíře loterního zákona (viz ust. § 4 odst. 2).
Kromě vydávání povolení vykonávají obecní4) úřady i státní dozor nad provozováním VHP. Ten se však týká jen těch přístrojů, které ten který obecní úřad povolil do provozu. Dozor nad dodržováním zákonem stanovených podmínek u ostatních herních zařízení ( například kostky, elektromechanické rulety, terminály nebo kasina) vykonávají příslušné finanční úřady a jako nejvyšší orgán i Ministerstvo financí.
DVA ZÁKONNÉ PŘÍSTUPY
Loterní zákon hovoří o zmocnění obce k vydání obecně závazné vyhlášky regulující provozování VHP ve dvou případech. Obec, respektive v samostatné působnosti zastupitelstvo obce může jednak omezit jejich provozování v místě a čase, jednak stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování zakázáno. Ve druhém případě má obec právo stanovit vyhláškou okruh vzdálenosti do 100 metrů od objektů, v nichž anebo v jejichž sousedství je provozování VHP zakázáno5).
Oba regulační přístupy mají své výhody a nevýhody. Praktičtější je vydání obecně závazné vyhlášky podle ustanovení § 50 odst. 4 loterního zákona, neboť toto ustanovení má přímý zmocňovací charakter. Touto cestou lze nejjednodušeji omezit či úplně zakázat provozování výherních hracích přístrojů na určitých místech či lokalitách v obci. Formulace příslušné vyhlášky je pak velmi jednoduchá. Stačí vymezit, ve kterých ulicích či přímo objektech nelze VHP provozovat nebo zvolit druhou formu a definovat místa, kde výhradně je provozování výherních hracích přístrojů možné. V případě určení konkrétních objektů je vhodné objekt definovat jako dům s uvedením názvu provozovny, čísla popisného příslušného domu a katastrálního území, do kterého daný dům v rámci evidence katastru nemovitostí patří. Je rovněž vhodné doplnit název ulice a číslo orientační daného domu. Uvedení čísla popisného a katastrálního území je však pro jednoznačnou identifikaci objektu dostatečné6).
Druhou možností je využít oprávnění přiznaného obcím ustanovením § 17 odst. 11 loterního zákona, které však mnohdy v praxi vyvolává jistý výkladový nesoulad7). Jednak zakazuje povolujícím orgánům vydat povolení k provozování VHP v konkrétních druzích budov (viz výše) a v jejich sousedství, jednak umožňuje obcím stanovit v obecně závazné vyhlášce okruh vzdálenosti do 100 m od předmětných budov, ve kterém nelze výherní hrací přístroje rovněž provozovat.
POJEM "SOUSEDSTVÍ" A JEHO VÝKLAD
Regulační oprávnění obcí podle ustanovení § 17 odst. 11 loterního zákona je třeba chápat ve třech rovinách:
obecní úřad musí i bez vydání jakékoliv regulační obecně závazné vyhlášky obce respektovat zákonné omezení (zákaz) vydání povolení k provozování VHP v určitých zákonem stanovených typech budov,
obecní úřad není povinen vydat povolení k provozování VHP v "přímém" sousedství výše uvedených budov8),
zastupitelstvo obce může formou přijetí obecně závazné vyhlášky obce v samostatné působnosti "rozšířit" území, v němž nesmí obecní úřad vydat povolení k provozování VHP, a to až na vzdálenost maximálně 100 metrů od zákonem stanovených typů budov.
Pokud na území obce nebyla žádná regulační obecně závazná vyhláška přijata nebo dosud nenabyla účinnosti, platí první dvě uvedená omezení. Definovat územní rozsah pojmu "sousedství v širším smyslu", jak vyplývá z druhé věty zmíněného ustanovení § 17 odst. 11 loterního zákona, je totiž možné jen zmíněnou vyhláškou. To však neznamená, že v přímém sousedství zákonem stanovených typů budov (lze hovořit o "sousedství v užším smyslu") lze provozováni VHP bez dalšího povolit. Naopak, zde je možná a nutná přímá aplikace ustanovení § 4 odst. 2 loterního zákona, tj. aplikace správního uvážení povolujícího orgánu, zda v případě povolení provozování VHP v blízkosti zákonem stanovených typů budov nedojde k narušení veřejného pořádku a zda je v tom kterém případě zajištěno řádné provozování výherních hracích přístrojů.
Vydání obecně závazné regulační vyhlášky obce má kromě přímého regulačního efektu i význam preventivní. Dává totiž jasné znamení provozovatelům hazardních her, že na tom kterém místě v obci nelze VHP provozovat. Tato informace je důležitá pro zachování právní jistoty všech ve věci zainteresovaných subjektů do budoucna.
VĚCNÝ ROZSAH REGULACE
Jak již bylo uvedeno, loterní zákon umožňuje obcím podílet se na přímé regulaci výslovně jen u výherních hracích přístrojů. Povolení k provozování jiných typů hazardních her na různých herních zařízeních v obci totiž nevydává obecní úřad, ale Ministerstvo financí. Obec však může do povolovacích řízení vedených ministerstvem vstoupit v rámci své ingerenční pravomoci9).
Loterní zákon stanoví povinnost všech povolujících orgánů zkoumat před vydáním povolení k provozování jakékoliv hazardní hry soulad jejího provozování s jinými právními předpisy a respektovat ochranu veřejného pořádku. Ministerstvo financí je povinno se v této otázce obrátit na příslušnou obec se žádostí o stanovisko, protože samo nemůže mít potřebné informace o místních poměrech v té které obci, na jejímž území se má povolit například provoz videoloterních terminálů10). Obec má právo vyjádřit se k záměru toho kterého provozovatele a požadovat, aby MF přihlédlo k obsahu regulační vyhlášky, i přesto, že taková vyhláška se podle loterního zákona vztahuje jen na provozování VHP. Jde totiž o mezeru v zákoně, kterou je třeba odstranit výše popsaným výkladem loterního zákona.
PRÁVA OBCÍ JAKO ÚČASTNÍKA ŘÍZENÍ
Doporučuji obcím do budoucna jeden jednoduchý postup, jak zajistit, aby jejich názor nebyl ze strany MF v jím vedených řízeních opomenut. Je třeba adresovat Ministerstvu financí příslušné písemné podání a požádat v patřičné formě o to, aby automaticky obec přibíralo jako účastníka všech řízení, v rámci kterých bude rozhodovat o umístění jakéhokoliv herního zařízení na území obce. Podání by mělo být formulováno dostatečně obecně, aby bylo srozumitelné, že se týká všech her povolovaných MF na území obce podle všech písmen § 2 loterního zákona.
V takovém případě, kdy bude obec vůči ministerstvu jasně deklarovat, že povolením například kasina na místě, na které se vztahuje územní rozsah obecně závazné vyhlášky regulující provozování VHP, může být ohroženo právo obce na ochranu veřejného pořádku, musí MF obec jako účastníka všech řízení akceptovat a umožnit jí realizovat všechna procesní práva, která jí jako účastníku přísluší. Vzor příslušného dopisu přineseme v některém z následujících vydání Moderní obce.
ŘEŠENÍ MOŽNÝCH KOLIZÍ
Příslušné zmocňovací ustanovení loterního zákona zakotvuje možnost obce přímo regulovat provozování hazardních her na svém území. Vinou mezery v zákoně však věcný rozsah příslušné obecně závazné vyhlášky prozatím11) dopadá jen na výherní hrací přístroje. Právo obce na ochranu veřejného pořádku a právo provozovatele VHP na výkon této činnosti stojí fakticky na první pohled přímo proti sobě. Loterní zákon, aplikujíce ústavním pořádkem garantované zákonné omezení svobodného výkonu "podnikání" v oblasti provozovávání hazardních her, však nadřazuje právo na ochranu veřejného pořádku nad práva provozovatele. Je to nutné a zcela logické, protože ochrana veřejného pořádku je ve veřejném zájmu.
V praxi existuje řada možností, jak řešit situaci, kdy se v obci stupňují problémy spojené s provozováním výherních hracích přístrojů do té míry, že začnou odpovědní úředníci a zastupitelé uvažovat o určité formě regulace. V tomto směru lze hovořit o třech formách přístupu orgánů obce k řešení uvedené problematiky:
1. úplný zákaz provozování VHP v místě nebo čase,
2. úplná volnost provozování VHP,
3. kompromisní řešení chránící zájmy obce i provozovatelů.
První varianta znamená, že obec formou obecně závazné vyhlášky vymezí (nejlépe postupem podle ustanovení § 50 odst. 4 loterního zákona) ulice či lokality, kde nelze výherní hrací přístroje vůbec provozovat. Nejčastěji jde o historické centrum obce či ulice do centra vedoucí apod. Fakticky se tak provozovny VHP (herny) vymístí na periferii obce. Při tom však vyvstává otázka efektivnosti tohoto řešení. Mnohdy obec, která neuplatní svá práva účastníka řízení vedených Ministerstvem financí, jenž povoluje jiné druhy herních zařízení, sice zamezí provozování výherních hracích přístrojů, ale do stejných heren MF povolí provoz například elektromechanických rulet nebo videoloterních terminálů, jejichž společenská nebezpečnost je ve srovnání s VHP několikanásobně větší. Fakticky se tak zcela neguje snaha obce o smysluplnou regulaci.
Úplná volnost jako druhý z přístupů znamená naopak rezignaci obce na jakoukoliv regulaci. Pokud obec nereguluje na svém území provozované výherní hrací přístroje, těžko může nárokovat nepřímou regulaci (ingerenci) v rámci řízení vedených MF. Vydání obecně závazné vyhlášky je tím zásadním a důležitým podnětem, který obci otevírá cestu ke všem dalším regulačním krokům na svém území.
Asi nejlepším přístupem řešení střetu zájmů obce a provozovatelů hazardních her je kompromisní řešení. Před vydáním příslušné vyhlášky je vhodné se setkat se zástupci provozovatelů a vyslechnout si jejich argumenty. Mnohdy mohou být ochotni k jistým důležitým ústupkům, například co se týče otevírací doby heren, omezení počtu heren a automatů v hernách, reklamy nebo pomoci při odstranění problému rušení nočního klidu. Na jednání může být vhodná účast některého z odborníků na problematiku loterií a jiných podobných her, který je schopen obci nestranně navrhnout možné varianty postupu.
Poznámky:
1) Byť zákon výslovně užívá termínu "loterie nebo jiná podobná hra", v tomto příspěvku se ve stejném smyslu používá rozšířenějšího pojmu "hazardní hra".
2) Zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů.
3) Blíže viz Němec, P.: Regulace provozování hazardních her: Jaká je role obcí?, In: Moderní obec, 6. 9. 2006, str. 49 a Němec, P.: Pozitiva a negativa provozování hazardních her v obcích 1/, In: Moderní obec, 1. 11. 2006, str. 38
4) Event. úřady měst a statutárních měst.
5) Jsou to objekty škol, školských zařízení, zařízení sociální a zdravotní péče nebo budovy státních orgánů a církví. Do této skupiny budov lze řadit kromě škol všech typů i zařízení předškolní péče (jesle, školky), penziony a domovy pro důchodce, nemocnice a léčebny, zdravotní střediska a ordinace lékařů, lékárny a výdejny léčiv nebo budovy, v nichž sídlí orgány státní správy nebo samosprávy. Patří sem rovněž kostely a modlitebny církví a náboženských společností.
6) Náležitosti označení budovy definuje ve svém ustanovení § 2 zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů.
7) Problém způsobuje především nejasný výklad termínu "sousedství", který loterní zákon nijak blíže nedefinuje a který je mnohdy odlišně aplikován i ze strany soudů.
8) Bude vždy záležet na posouzení konkrétní situace.
9) Viz poznámka ad 3.
10) Jde o zařízení velmi podobná "klasickým" výherním hracím přístrojům, fungující ale technicky na jiném principu. Tím, že ve srovnání s VHP umožňují až stonásobně vyšší sázky a výhry jsou však daleko škodlivější z hlediska společenské nebezpečnosti. Proto by měl být jejich provoz ve vztahu k VHP daleko přísněji regulován.
11) Tento legislativní nedostatek má odstranit novela loterního zákona, která je v současnosti projednávána na půdě Senátu Parlamentu ČR.
(Příště: Bohumín, Jičín, Zábřeh, Aš - čtyři příklady regulace výherních hracích přístrojů.)
Pavel Němec
advokát specializující se na problematiku hazardních her, Mohelnice
