V uplynulých dvou letech se uskutečnil projekt Spolupráce obcí - prvek lokální demokracie a efektivní nástroj samosprávy, který zjišťoval proces rozpadu a osamostatňování obcí včetně jejich spojování do spolupracujících svazků. O výsledcích projektu jsme hovořili s jeho hlavní řešitelkou PhDr. Zdenkou Vajdovou, vědeckou pracovnicí z oddělení lokálních a regionálních studií Sociologického ústavu Akademie věd ČR v Praze.
Které tendence v procesu osamostatňování, slučování i sdružování obcí převládají?
Osamostatňování obcí se odehrálo z větší části už v roce 1990 a s prudce se snižující intenzitou probíhalo až do roku 2000. Největší počet obcí se osamostatnil ještě před schválením prvního zákona o obecním zřízení na podzim 1990 (77 % ze všech nových obcí, které v roce 1990 už volily svá zastupitelstva). Později oddělené obce získaly svoji samostatnost k 1. 1. 1992 a pak vždy k 1. lednu. Takže k 1. 1. 1992 vzniklo ještě 15 % a v dalším roce 5 %. Pak se proces pomalu zastavil. Rozdělení se týkalo především malých obcí a měst; 65 % původních obcí mělo před oddělením do 2 tisíc obyvatel, 90 % do 10 tisíc obyvatel. Nově vzniklé obce byly téměř všechny malé, 99 % nemělo více než 2 tisíce obyvatel a polovina nově vzniklých obcí měla jenom do 200 obyvatel. V 50 % případů se oddělila jenom jedna obec od druhé; v jednom případě se oddělilo 19 obcí, a to je maximální počet oddělených obcí.
Celkový výsledek představuje 2199 osamostatněných obcí, které se oddělily od 1032 obcí. Územní změny, ke kterým došlo v důsledku politických změn v roce 1989, se tak týkaly 25 % tehdy existujících obcí (4120 obcí) a více než poloviny dnes existujících obcí (6249).
Protisměrný pohyb, tedy slučování obcí, se děje jen v ojedinělých případech. Z oněch 2199 oddělených obcí se opětně sloučilo 18 obcí. Polovina z nich se nově sloučila s jinou, polovina se vrátila k obci původní. Nejdelší samostatná existence je u těchto obcí 13 roků, nejkratší 1 rok. Krátká samostatná existence vlastně jenom posloužila k tomu, aby si obec našla jiného partnera ve veřejné správě. Naopak, 10-13 let samostatnosti jako by obce o něčem poučilo, a ty se vrátily k obcím původním.
Pokud jde o sdružování obcí za účelem spolupráce v oblasti samostatné působnosti, tento proces začal zvolna také na počátku 90. let. Narozdíl od osamostatňování obcí, o němž se dá říci, že v roce 2000 skončilo, sdružování v této době nabylo největší intenzity. Sdružení obcí mají nejčastěji formu dobrovolného svazku, jak se o něm mluví v zákoně o obcích.
Většina sdružení, jejichž představitelé odpověděli na naše otázky, operuje na území malých obcí (58 % svazků v našem souboru má na svém území méně než 10 tisíc obyvatel; u 67 % svazků je členem 2 až 15 obcí. Polovina sdružení anketního souboru (75) uvádí, že má sídlo v obci, kde není ani pověřený obecní úřad, ani nejde o obec s rozšířenou působností). Zajímavé je také zjištění, že představitelé svazků jsou starostové a starostky se zkušeností v místní samosprávě aspoň po dvě volební období.
Podle odpovědí v anketě jsou současné aktivity sdružení nejčastěji zaměřeny na regionální rozvoj a na cestovní ruch. Ale nemuselo tomu tak být od začátku. Časté jsou případy, kdy původně úzce zaměřená spolupráce na nakládání s odpady nebo na energetiku se rozšířila na cestovní ruch nebo regionální rozvoj. Úspěšné vyřešení jednoho problému v rámci spolupracujícího sdružení vedlo k pokračování spolupráce v širší oblasti. Nejdůležitější a časově nejnáročnější činností svazku je "příprava projektů a získání finančních prostředků na jejich realizaci". A tak je nasnadě, že informace o možnostech získání podpory projektům je jedním z nejvýznamnějších faktorů úspěšnosti svazků - kdo má informace, má šanci.
Není to tedy jen účelové spojení kvůli financování většího projektu?
Mohli bychom říci, že finance jsou i v tomto případě až na prvním místě a bylo by to zcela legitimní. Je ale pravda, že na prvním místě je starost představitelů obce zajistit svým občanům slušné chodníky, bezpečnou cestu do zaměstnání autem nebo na kole, zpříjemnit život letním koupáním nebo zajistit efektivní zpracování odpadu, vybudování vodovodního přivaděče, čistírny odpadních vod a kanalizace, obnovit školské zařízení, které slouží několika obcím atd. Ukázalo se, že pro získání finanční podpory takovým záměrům je nejlepší pro obce v současné situaci uchýlit se ke společnému postupu a ve sdružení obcí to jde zařídit nejlépe. Cituji z dotazníku: "Sdružení vzniklo zejména pro možnost dosahu na dotace, kde mají šanci pouze větší celky. Tímto administrativním zásahem se však daly naše obce velice dohromady."
Kdo je iniciátorem vzniku těchto svazků?
Jsou to starostové a starostky. Máme dokonce důvody k domněnce, že občané ani moc nevědí o tom, že jejich obec je ve svazku spolu s dalšími obcemi a kvůli čemu a jaký prospěch oni z této aktivity mají. Je to škoda. Jistě by se starostům a starostkám jednalo ve svazku lépe, kdyby za sebou cítili souhlas nejen zastupitelstva, ale celé obce. Je to na vedení obce, aby občané věděli o podniku "spolupráce ve sdružení obcí".
Vyplynuly z výzkumu překážky, které brání vzájemné spolupráci obcí na lokální úrovni?
O zkušenostech z činnosti svazků jsou převážně dobré zprávy. Ale překážek je dost. Pochopili jsme v našem výzkumu, že svazek obcí se stal vedle samosprávy obce novou politickou organizací lokálního společenství; že svazek, respektive jeho orgány, které kopírují obecní samosprávné orgány, je politickou platformou pro vyjednávání, přesvědčování a dosahování konsenzu o společných záležitostech území a obcí. A přitom svazky hospodaří jenom s členským příspěvkem, který si stanoví a s prostředky, které získají na konkrétní projekty. Svazky jsou závislé na aktérech, kteří jsou mimo svazek, ať už je to kraj, stát nebo EU. V tomto smyslu externí aktéři rozhodují o rozvoji území svazku. Ale ustanovení o spolupráci obcí v zákoně o obecním zřízení považují představitelé svazků za dostatečné pro spolupráci.
Překvapily vás některé odpovědi?
Budu opět citovat z několika odpovědí na volnou otázku v dotazníku; v dalších odpovědích je vyjádřeno totéž trochu jinak: "V rámci spolupráce obcí v dobrovolném svazku je největší překážkou podívat se na činnost a potřeby svazku přes hranice svého spravovaného území (katastrální území té či oné obce)." ..."Přetrvává snaha zajímat se pouze o problémy své obce, čímž vznikají problémy při realizaci akce." ..."Konkrétní překážkou jsou pak samozřejmě i peníze. Jejich získání je pro úspěšnou spolupráci nutné. Přitom platí princip "vklad - výhra" Bez vkladu není možný žádný zisk. Některé obce jsou však spíše pasívní, spoléhají na to, co přijde "shora", nebo spoléhají více na sebe nežli na spolupráci. A jsou známy rovněž mnohé osobní problémy některých starostů s kooperací například se sousedy (neochota, sousedská konkurence)."
To je jasně vyjádřená jedna z největších překážek jakékoliv spolupráce: Obtížné rozhodování mezi jednotlivým a společným zájmem. Když jsme připravovali výzkumný projekt, bylo zřejmé, že při spolupráci obcí se starosta a starostka jako členové sdružení, ocitají v situaci, v níž musí rozhodovat mezi zájmem jednotlivé obce a společným zájmem širšího území více obcí. To se dalo předpokládat. Ale takové jasné pojmenování problému je přece jenom překvapení. Ale jasné pojmenování problému je začátkem jeho řešení.
K čemu se přiklánějí závěry projektu: Samostatné obce a spolupráce ve svazcích, nebo větší administrativní celky?
Uvedu jedno zjištění z ankety: Většina představitelů svazků dává přednost spolupráci samostatných obcí před jejich slučováním do jednoho administrativního celku. A z projektu vyplývá, že podpora spolupráce samostatných obcí je schůdnou cestou k zajištění dobré správy obcí.
Další informace
Rekapitulace databází a dotazování
377 sdružení v roce 2004 na www.mmr.cz 521 sdružení v roce 2004 podle www.risy.cz 474 sdružení vzniklo do roku 2005
512 rozeslaných anketních dotazníků
158 vyplněných anketních dotazníků
Forma dotazování: elektronický "on line" dotazník
Zadavatelé výzkumu: Grantová agentura České republiky
Využití výsledků: Mohou sloužit starostům, zastupitelstvům, případně tajemníkům městských úřadů, Svazu měst a obcí, dále ministerstvům vnitra a pro místní rozvoj, Výboru pro veřejnou správu Poslanecké sněmovny a týž výbor Senátu Parlamentu ČR.
Na www.soc.cas.cz lze najít publikaci o výsledcích projektu.
