Přestože evropský trend směřuje spíše ke vzniku větších jednotek územní samosprávy, neznamená to, že malé obce nemají mít právo na existenci. To, že se pak musí dohodnout, jak společně zajistit určitý standard pro občany, je věc...
Přestože evropský trend směřuje spíše ke vzniku větších jednotek územní samosprávy, neznamená to, že malé obce nemají mít právo na existenci. To, že se pak musí dohodnout, jak společně zajistit určitý standard pro občany, je věc druhá. Je možné si představit smluvní ujednání o "společné" škole, "společném" domě kultury a řadě jiných věcí, a tudy možná v některých případech půjde budoucnost.
Chci však upozornit na to, jak zákon o obcích nedokonale upravuje situaci v případě, že se určitá část území chce odtr-hnout od "mateřského" města a stát se tak samostatnou obcí. I když to není masový jev, zaslouží si dokonalejší právní úpravu.
JAKÉ JSOU PODMÍNKY
Pokud se hodlá část obce oddělit, musí splňovat souběžně tyto podmínky (§ 21 odst. 1 zákona o obcích):
a) musí mít samostatné katastrální území sousedící nejméně se dvěma obcemi nebo jednou obcí a cizím státem;
Takzvaně nově vzniklá obec nemůže být uvnitř jiného celku, tj. nemůže být "obklíčená" jednou jinou obcí.
b) toto katastrální území musí tvořit souvislý územní celek;
Území obce nemohou tvořit selektivní, na sebe nenavazující "kousky".
c) na tomto území musí být po oddělení alespoň 1000 občanů;
Tato hranice byla určena proto, aby nevznikaly obce s méně než 999 obyvateli. Nějaká hranice je totiž nutná pro zabránění vzniku příliš malých obcí.
d) stejné podmínky musí splňovat i obec (zbytek obce) po oddělení její části;
Jestliže se oddělí část obce, zbývající část musí mít rovněž souvislé území (nová obec ji nemůže například přetnout v polovině) a mít nejméně 1000 obyvatel.
e) s oddělením části obce musí vyslovit souhlas v místním referendu občané žijící na území té části obce, která se chce oddělit.
O oddělení obce tedy nerozhoduje žádný orgán "mateřské obce", ale občané dané části v místním referendu. V tom je zákon zcela určitý a srozumitelný.
ORGANIZAČNÍ ZÁLEŽITOSTI
Zákon uvádí (§ 21 odst. 2 zákona o obcích), že v té části obce, která se chce oddělit, ustaví občané obce přípravný výbor. Už však neřeší další otázky - zda na veřejné schůzi, zda hlasováním, kterým okamžikem je výbor založen, což může způsobit problémy v případě, že výborů vznikne více. Zákon sice konstatuje, že lze ustavit jen jeden přípravný výbor, ale neříká, který výbor je ten správný, když se v obci vytvoří výbory dva. Proto je nutné použít mírně extenzívní analogie, a to takto: Přípravný výbor tvoří oprávněný občan a jeho zástupci. Hovoříme-li o pojmu oprávněný občan, musíme nahlédnout do § 11 zákona č. 298/1992 Sb., kde se dočteme: "Návrh na konání referenda může podat oprávněný občan, pokud jej podpořilo svým podpisem určité procento občanů obce (v závislosti na velikosti obce)1).
V zákoně o obcích se dále uvádí, že "Počet členů přípravného výboru je lichý a tvoří jej nejméně tři členové, a že členem přípravného výboru může být jen občan obce, který má trvalý pobyt v té části obce, která se chce oddělit".
Z toho je možné dovodit, že přípravný výbor musí splňovat následující podmínky:
musí být nejméně tříčlenný,
musí jej tvořit občané té části obce, která se chce oddělit,
jeden z členů přípravného výboru je tím, kdo podává návrh na konání místního referenda (musí splnit formální nároky zákona o místním referendu).
Tím se odlišuje právní úprava zákona o obcích od úpravy § 9 zákona o místním referendu: "Přípravný výbor tvoří pro účely místního referenda nejméně tři oprávněné osoby, nestanoví-li podmínky ustavení přípravného výboru zvláštní právní předpis." (V daném případě je tímto zvláštním zákonem § 21 zákona o obcích).
Je to poněkud nelogická úprava, když zákon o obcích požaduje sice existenci přípravného výboru, přičemž však jedna osoba je osoba oprávněná, dvě jsou její zástupci, tedy návrh na konání referenda by měla podávat jedna osoba, popřípadě v jejím zastoupení mohou podat návrh i její zástupci. To je ovšem v rozporu hned s následujícím ustanovením § 21 odst. 3 zákona o obcích.
ČINNOST PŘÍPRAVNÉHO VÝBORU
Když opomineme, že zákon zcela vynechal proces ustavení přípravného výboru (lze si představit, že tento výbor vznikne z iniciativy tří lidí bez jakéhokoli vnějšího vlivu včetně minimálně povinnosti zveřejnit informaci o ustavování výboru), činnost přípravného výboru by se měla dotýkat následujících záležitostí (§ 21 odst. 3 zákona o obcích).
Přípravný výbor:
navrhuje uspořádání místního referenda o oddělení části obce a podílí se na jeho přípravě a provedení (podává návrh městu, pod nějž část obce, která se chce oddělit, spadá), tzn. tento návrh podává výbor, nikoli jedna osoba, jak by se to dalo vykládat;
podílí se na přípravě návrhu na oddělení části obce;
Návrh na oddělení části obce po úspěšném referendu podává obec, jejíž součástí je ta část, která se chce oddělit. Zákonná dikce ale říká, že k tomu musí přizvat přípravný výbor. Pokud tak neučiní, bylo by možné návrh podaný bez přípravného výboru zpochybnit. Správný postup by byl ten, že "mateřská" obec (může to být například pracovní skupina zastupitelů) ve spolupráci s přípravným výborem návrh připraví;
je účastníkem řízení o oddělení části obce, nemůže však podat návrh na oddělení části obce krajskému úřadu.
Návrh podává "mateřská" obec za předpokladu výše uvedeného. To, že přípravný výbor je účastníkem řízení, je důležité pro jeho zapojení do procesu. Procedurálně by však tato jedna věta zasloužila bližší rozpracování, zejména co se týče práva a povinnosti přípravného výboru a jak výbor jako kolektivní orgán projevuje svou vůli.
ROZHODNUTÍ O ODDĚLENÍ ČÁSTI OBCE
O oddělení části obce rozhoduje krajský úřad v přenesené působnosti na návrh obce, který podá obec na základě kladného výsledku místního referenda konaného v té části obce, která se chce oddělit (§ 22 odst.1, 3, 4, 5 zákona o obcích).
Zákon obsahuje i opatření proti nečinnosti "mateřské" obce nebo proti tomu, aby například měnila katastrální území apod., a to tak, že nepodá-li obec návrh do 30 dnů ode dne vyhlášení výsledků místního referenda nebo jestliže v návrhu na oddělení části obce provede změny, které jsou v rozporu s rozhodnutím přijatým v místním referendu, může tak učinit kterýkoliv občan obce.
Tento postup je poněkud zvláštní, jestliže existuje přípravný výbor. Bylo by logičtější, kdyby tuto možnost měl přípravný výbor. Krajský úřad svým rozhodnutím schválí návrh obce na oddělení její části, jsou-li splněny všechny podmínky stanovené zákonem. Pro toto rozhodnutí není stanovena lhůta, měla by se proto použít lhůta přiměřená (analogicky maximálně 30 a ve složitých případech maximálně 60 dnů). Rozhodnutí o oddělení části obce musí obsahovat všechny náležitosti stanovené v § 22 odst. 2 zákona o obcích.
Opis pravomocného rozhodnutí zašle krajský úřad Ministerstvu vnitra, Ministerstvu financí, příslušnému katastrálnímu úřadu a příslušnému finančnímu úřadu. Rozhodnutí se dále doručuje "mateřské" obci a přípravnému výboru části obce, která se odděluje.
Řízení o oddělení části obce ukončené pravomocným rozhodnutím nelze obnovit a pravomocné rozhodnutí o oddělení části obce nelze přezkoumat ve správním řízení.
Po vyhlášení výsledků místního referenda obec ("mateřská" obec) požádá Ministerstvo vnitra o souhlas s názvem nově vznikající obce. Většinou jde o název, který již existuje.
NÁLEŽITOSTI NÁVRHU
Návrh na oddělení části obce musí obsahovat (§ 22 odst. 2 zákona o obcích):
a) den, měsíc a rok, ke kterému se část obce odděluje;
b) vymezení území nově vznikající obce po oddělení části obce výčtem jejích katastrálních území včetně příslušných mapových podkladů;
Z výše uvedeného výkladu vyplývá, že toto území musí být totožné s tím, kterého se týkalo referendum. V této fázi je nelze měnit.
c) rozdělení majetku včetně finančních prostředků, ostatních práv a závazků, právnických osob a organizačních složek obce. Zákon neupravuje metodiku rozdělování majetku. Proto se to řeší ad hoc. Je to však velmi důležitá agenda, která vyvolává řadu napjatých situací.
Rozpory vznikají zejména v případě pasiv, když si "mateřská" obec vzala úvěry například na "něco" výhradně v katastru, který zůstává mimo oddělující se část obce, a naopak, když "mateřská" města nechtějí pouštět například akcie či dělit obchodní podíly obchodních společností. Proto by si tato problematika zpřesnění zasloužila. Rozdělení by se mohlo vázat na určení objemu majetku a jeho hodnotu konstatovanou nezávislým subjektem (například auditorem).
d) počet občanů obce ke dni podání návrhu na oddělení její části, jakož i počty občanů obce v jednotlivých částech, které se mají oddělit;
e) rozdělení výnosu daní v poměru podle počtu obyvatel původní a nově vzniklé obce do doby, než bude stanoveno procento, kterým se na výnosech daní podílí nově vzniklá obec.
I s tímto výkladovým pravidlem jsou rovněž v praxi problémy, zejména v době, kdy nově vzniklá obec ještě de jure neexistuje. K mezidobí se váže více problémů, proto je nutné je zkrátit na co nejkratší dobu (opak je však zatím pravdou). Podání návrhu je časově limitováno (§ 24 zákona o obcích). Návrh na oddělení části obce musí být podán krajskému úřadu nejpozději 6 měsíců před prvním dnem měsíce, v němž se mají konat volby do zastupitelstev v obcích. To se dá vyložit dvojím způsobem. Buď tak, že je-li podán návrh později, může "spadnout" do období až po volbách do zastupitelstva "mateřské obce" (s důsledky pro lhůty, jak je uváděno dále), nebo tak, že v období 6 měsíců před komunálními volbami nelze takový návrh podat vůbec.
Podle mého soudu je správný první názor, přičemž podotýkám, že v úpravě lhůt pro vznik nové obce by mělo nutně dojít ke změnám.
ČEKÁNÍ NA SAMOSTATNOST
Pokud je stávající úprava nedostatečná, pak lhůty, které musí uběhnout, aby část obce získala samostatnost, jsou nelogické a absurdní. V § 24 totiž mj. najdeme ustanovení: "Oddělení části obce lze provést jen k počátku kalendářního roku následujícího po dni voleb do zastupitelstev v obcích."
To znamená, že pokud se volby uskuteční v listopadu 2006, a část obce se rozhodne osamostatnit v referendu v červnu 2007, nejdříve může vzniknout 1. ledna 2011. Navíc ve volbách v roce 2010 ještě musí občané části obce, která se bude oddělovat, volit do původní "mateřské" obce.
Nic proti tomu, aby byl vznik obce vázán na 1. leden kalendářního roku. Nicméně mechanismus vyhlášení mimořádných voleb by byl zcela jistě na místě. Už proto, že jde mj. o správu majetku nově vznikající obce. Majetek, který jí náleží podle rozhodnutí krajského úřadu, se nové obci předává podle § 23 zákona o obcích do 3 měsíců po ustavujícím zasedání zastupitelstva.
Tento majetek včetně finančních prostředků, pohledávek a závazků do doby jeho předání spravuje dosavadní obec, která však s ním nemůže nakládat jiným způsobem, než z něj uhrazovat náklady spojené s nezbytnou údržbou majetku a s provozem organizačních složek nově vzniklé obce a nájemné za užívání věcí touto obcí. To znamená, že se dělá jen to nutné, více se neinvestuje, nemůže se s majetkem disponovat, dále je problém například s věcnými břemeny apod.
V nově vzniklé obci platí rovněž právní předpisy obce, které platily na jejím území před jejím vznikem, a to do doby, než budou zrušeny nebo nahrazeny novými.
Pokud občané části obce rozhodnou v referendu o oddělení své části obce v obec samostatnou, zaslouží si následný důstojný proces tohoto vzniku. V těch málo případech z poslední doby však registrujeme spíše opak. "Mateřská" obec nové obci nejenže nic neusnadňuje, ale hledá či přímo vytváří překážky nebo se snaží ještě vznikající obec nepřímo poškodit. Tomu všemu by zabránila dokonalejší právní úprava a především urychlení doby vzniku nové obce.2)
Poznámky:
1) do 3000 obyvatel - 30 %, do 20 tisíc obyvatel - 20 %, do 200 tisíc obyvatel - 10 %, nad 200 tisíc obyvatel - 6 % oprávněných občanů.
2) Jsem seznámena s případem obce Držovice (část města Prostějov), jejíž občané se rozhodli pro vznik samostatné obce. V průběhu procesu se město Prostějov snažilo zmenšit katastrální území obce, zastavilo do vznikající obce investice a jako do jediné neschválilo osadní výbor. Referendum se uskutečnilo v roce 2004, obec může vzniknout nejdříve 1. ledna 2007. Nic z toho nepřispívá k budoucím standardním vztahům mezi sousedními obcemi.
Jana Hamplová
advokátka
stálá spolupracovnice redakce
