Územní plánování se zabývá zhodnocováním územního potenciálu a pomáhá zvyšovat jeho celkový užitek. Strategické plánování se jednoznačně orientuje na využití vnitřních zdrojů a na aktivní zapojení lokálních aktérů. Mezi těmito dokumenty však mohou být vzájemné vazby a vztahy.
Podstata územního plánování spočívá především v nalézání podmínek, za jakých lze, popřípadě nelze uskutečnit změny v území. Je proto činností, v jejímž rámci je nutno sladit zájmy samosprávy, příslušných orgánů státní správy a rovněž zájmy jednotlivých vlastníků nemovitostí. Při hledání kompromisu nelze plně vyhovět všem subjektům, ale vždy je třeba respektovat princip udržitelného rozvoje, který spočívá v rovnováze tří aspektů - ekonomického, ekologického a sociálního.
Základními nástroji územního plánování jsou územně plánovací podklady, územně plánovací dokumentace a územní rozhodnutí.
ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ Z POHLEDU OBČANA
Podívejme se nyní na jednotlivé dokumenty, se kterými se setkávají nejčastěji občané.
Územní plán obce: Dokument pořizuje obec pro celé své správní území. Stanoví v něm základní koncepce rozvoje území a funkční využití ploch. Dále se v něm řeší vzájemné uspořádání ploch a základní regulace území. V územním plánu obce se vyznačují hranice současně zastavěného území, vymezují se hranice zastavitelného území a veřejně prospěšné stavby, pro které lze pozemky, stavby a práva k nim vyvlastnit.
Územní plán obce schvaluje obecní zastupitelstvo. Zároveň vymezuje jeho závaznou část. Závazná část územního plánu obce se poté vyhlašuje obecně závaznou vyhláškou a obsahuje regulativy a limity uspořádání území. Lze ji měnit pouze po schválení zastupitelstvem obce. Ostatní části (například plochy pro budoucí rozvoj obce, plochy, ve kterých není přesně stanoven způsob využití) jsou směrné, tj. mohou být upravovány (aktualizovány) pořizovatelem.
Stavební úřady jsou povinny při vydávání územních rozhodnutí a stavebních povolení respektovat závaznou i směrnou část schváleného územního plánu obce.
Regulační plán: Dokument pořizuje obec zpravidla následně po územním plánu obce, a to především pro ty části správního území, na nichž se předpokládá větší výstavba, přestavba nebo asanace. Za určitých podmínek může regulační plán dokonce nahradit územní plán obce. V tomto případě však musí být zpracován pro celé správní území.
Regulační plán upravuje nejen funkční využití, ale i plošné a prostorové uspořádání, vyjádřené například vymezením regulačních čar (stavebních a jiných), výškou objektů, tvarem střech apod.
Zastupitelstvo obce současně vymezuje směrnou část regulačního plánu. Stavební úřady jsou poté při vydávání územních rozhodnutí a stavebních povolení povinny respektovat jak závaznou, tak směrnou část schváleného regulačního plánu.
Urbanistická studie: Řeší územně technické, urbanistické a architektonické podmínky využití území. Zpracovává se pro část nebo i pro celé správní území obce. Jedná se o vyjádření odborného názoru, který je v souladu se záměry obce a slouží k usměrňování rozvoje území.
Bližší informace o územním plánování lze získat na www.mmr.cz, www.uur.cz.
STRATEGICKÉ PLÁNOVÁNÍ
V poslední době vzrůstá význam strategického plánování jako metody, která se zabývá plánováním změn na místní a regionální úrovni. V tomto kontextu lze strategické plánování považovat za určitou kombinaci způsobů (plánování, dohadování, využívání sítí vztahů, lobbingu aj.), které lokální subjekty mohou využívat pro vyrovnávání se s probíhajícími změnami.
Při uvažování nad strategickým plánováním bychom měli vycházet z těchto základních charakteristik (znaků):
strategické plánování je proces zaměřený na uskutečnění změn;
spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem: Strategické plánování iniciují orgány - místní nebo regionální správa, ale již od počátečních fází je do procesu zahrnut také soukromý a v lepším případě i neziskový sektor. V rámci strategického plánování musí být potom stanovena jasná pravidla, jak vyhledávat klíčové lokální aktéry. V této rovině se jeho podstatou stává hledání shody a společného prospěchu pro dané území (municipalitu, region, mikroregion, kraj, stát), na němž se podílejí všechny důležité subjekty, které mají schopnost či pravomoc ovlivňovat budoucí vývoj;
dlouhodobý výhled, ale i krátkodobá realizace;
výběrovost a komplexnost pojetí strategického plánu. V procesu jeho přípravy se vždy musí vycházet z lokálních problémů. Pro ně také hledá řešení a snaží se předpokládat budoucí vývoj a vymezuje i možnosti, jak ho ovlivňovat. Nemůže však řešit každý problém, ale snaží se najít komplexní řešení několika problémů aplikací jednoho přístupu nebo metody;
stanovení priorit: Mechanismus postupného výběru vhodných a žádoucích nástrojů vytváří souhrn možných řešení (nebo variantních řešení). Je však jasné, že všechna nabídnutá řešení není možné realizovat současně. Je nutné zvážit jejich harmonizované použití i finanční, materiální a lidskou náročnost;
zaměření strategického plánování "dovnitř", tzn. na vlastní potřeby a zdroje. Je určující pro jeho celkovou orientaci;
monitorování a vyhodnocování dopadů plánů rozvoje.
JAKÉ MOHOU BÝT MODELY VAZEB V PRAXI
V praxi se často setkáváme s názorem, že územní plán obce se ztotožňuje se strategickým rozvojovým dokumentem. Je tedy nezbytné zamyslet se nad možnými vazbami a vztahy mezi územním a strategickým plánováním. Modely vztahu strategického a územního plánu, jak je můžeme vysledovat v praxi, jsou následující:
Strategický a územní plán vůči sobě nemají žádnou vazbu: Je to nejhorší, ale bohužel pro naši praxi nejčastější případ vazby, zejména na úrovni menších měst a obcí. Tato varianta vzniká zejména kvůli špatné informovanosti představitelů měst a obcí, kteří nevědí, co by měli od obou dokumentů a jejich případné vazby očekávat, případně i manažerského selhávání, kdy není koordinována práce jednotlivých odborů úřadu.
Strategický plán předchází zpracování územního plánu: V této podobě vazby má strategický plán prostor k tomu, aby se vyjádřil ke všem významných prvkům rozvoje. Nevýhodou je ovšem jeho poměrně malá akčnost a velmi těžko proveditelné sledování jeho naplňování. Rizikem tohoto typu vazby může být dále fakt, že strategický plán klade na územní plán požadavky, které jsou územně nesplnitelné (například vyhledání příliš rozsáhlých rozvojových území ve stísněných územních podmínkách).
Strategický plán následuje po zpracování územního plánu: Vzniká situace, kdy strategický plán nabývá podobu relativně krátkodobého plánu, který se zaměřuje přímo na uskutečnění jednotlivých dílčích cílů. Soustřeďuje se tak na úzce vymezenou lokalitu a řešení jejího konkrétně definovaného dílčího problému. Nevýhodou takto koncipované vazby mezi jednotlivými dokumenty může být ztráta globálního pohledu na problémy města či obce, zejména na ty, které nejsou územně vztáhnutelné a tedy vyjádřitelné v územním plánu (problematika sociální či zdravotnické péče, práce s mládeží apod.).
Strategický a územní plán jsou zpracovávány současně: Oba dokumenty se stávají partnery při harmonizaci rozvoje obce či města. Strategický plán v úvodních fázích nabývá podoby "vize", tj. záměrů a cílů, jichž má být dosaženo, je onou "společenskou objednávkou" pro zadání územního plánu. Je to však realita zcela výjimečná.
ZKUŠENOSTI MĚSTA LÁZNĚ BOHDANEČ
Lázně Bohdaneč se třemi tisíci obyvateli patří sice k menším obcím, ale od většiny z nich se liší tím, že mají schválený statut lázeňského místa již od roku 1963. Ing. Květoslava Jeníčková byla před zvolením do čela města čtyři roky tajemnicí městského úřadu. Byla to významná zkušenost pro její působení v nejvyšší samosprávné funkci. Pro oblast územního plánování si odnesla zejména poznání, že územní plán je skutečným základním nástrojem pro řízený rozvoj území. Proto by mu každá samospráva měla věnovat mimořádnou pozornost. Nesmí se nechat odradit složitostí procesu pořizování, případně rezignovat na tuto jednu ze svých nejvýznamnějších rolí a pasívně ji svěřovat úředníkům nebo externí firmě.
DOKUMENTY SPOLU SOUVISEJÍ
Město má územní plán již dlouhodobě zpracován. Navíc v roce 1999 jeho zastupitelstvo schválilo Strategický plán ekonomického rozvoje. Při jeho tvorbě byla zvolena komunitní forma za vedení expertní firmy. "Za podstatný považuji výchozí předpoklad, že oba dokumenty - územní plán a strategický plán ekonomického rozvoje - spolu souvisejí, neboť jedině tak splní svoji roli. Žádná strategie rozvoje by totiž nenašla svoje uplatnění bez vytvoření územních předpokladů. Naplnění některých cílů našeho strategického plánu si také vyžádalo provedení změn v územním plánu města," uvedla starostka Ing. Květoslava Jeníčková. Současně však podtrhuje, že získávané zkušenosti zároveň vedly k organizačním změnám na úřadě. Nově zřízený odbor rozvoje města dostal za úkol naplňovat opatření strategického plánu. "Navíc jsme v letošním roce na tento odbor převedli rovněž územní plánování. Tak jsme schopni zajistit, aby tyto dokumenty včetně jejich realizace byly ve vzájemném souladu," dodává.
Oba zásadní dokumenty schválilo zastupitelstvo obce. Je však otázka, zda se jimi samo také při svém rozhodování řídí. Ing. Květoslava Jeníčková zdůraznila, že v místních podmínkách rozhodování o investicích města je veskrze politická záležitost. Je přesvědčená o tom, že zastupitelstvem projednaná a akceptovaná strategie ekonomického rozvoje města "napříč politickým spektrem" jednoznačně posílila koncepčnost při rozhodování o prioritách investic. Zároveň podtrhuje, že se to příznivě promítá do procesu sestavování a schvalování rozpočtu. Vedle jiného o tom vypovídá již dokončená rekonstrukce náměstí i probíhající rekonstrukce základní školy.
PROČ JE NUTNÝ KONSENSUS
Jako pro jiné menší obce ležící poblíž velkých měst je pro Lázně Bohdaneč charakteristické, že o bydlení a zejména o zahájení výstavby vlastních rodinných domů ve městě mají zájem lidé z větší aglomerace. Nakolik se tato skutečnost odráží v územním plánu? "Samo město nemá mnoho volných ploch pro rozvoj bydlení. To je dáno specifikou jeho polohy. Plošný rozvoj je omezen danými limity - například přírodní rezervací, plánovaným obchvatem, lázeňským územím. Dá se říct, že současný územní plán vymezuje všechny možnosti pro budoucí zástavbu a ani jeho připravovaná aktualizace v tomto směru nebude znamenat výraznou změnu," říká starostka.
Nejen pro strategický plán, ale i územní plán je nutný konsensus jak politických subjektů, tak široké veřejnosti. Někdy totiž při jejich konkretizaci se střetávají zájmy jednotlivých skupin obyvatel, podnikatelů, občanských sdružení i samotné obce. Ing. Květoslava Jeníčková si je vědomá toho, že součástí tvorby územního plánu je i jeho veřejné projednávání. Sama však přiznává, že občané města přes upozorňování na závažnost nevěnují v této etapě územnímu plánu pozornost. Rozruch nastane, až se nějaký konkrétní záměr dotkne konkrétního občana nebo skupiny obyvatel. Jako příklad připomíná záměr zastavět dosud nezastavěnou plochu v centru města, která je územním plánem k zástavbě určená, neboť vyvolal protesty obyvatel sousedních domů.
Podle starostčina vyjádření jsou časté též případy, kdy chce občan na svém pozemku stavět a těžko se smiřuje se skutečností, že územní plán v dané lokalitě stavbu nepřipouští. Tam samozřejmě ke konsensu nemůže dojít. "Může ale být dán podnět ke změně územního plánu, což se u nás v několika případech stalo. Uskutečnění jednotlivých opatření ze strategického plánu není konfliktní, je obyvateli vnímáno jako změna k lepšímu, například investice města nebo jeho aktivity na podporu lázeňství a cestovního ruchu (zřízení informačního centra, budování cyklostezek, značení cyklotras a vycházkových okruhů atd.)," uvedla Ing. Květoslava Jeníčková.
V Lázních Bohdanči se respektuje přímá návaznost územního plánu a plánu strategického rozvoje. Vzhledem k tomu se posiluje residenční i rekreační ráz místa, jak to odpovídá statutu tohoto lázeňského města.
Jan Stejskal
Miloš Charbuský
Fakulta ekonomicko-správní
Univerzity Pardubice
Doporučení
I když jen jedna z možností vazby strategického a územního plánu je vysloveně špatná, a to tehdy, když spolu tyto dokumenty nekomunikují vůbec, lze našim obcím jednoznačně doporučit, aby své rozvojové dokumenty zpracovávaly koordinovaně. Znamená to, že by strategický a územní plán i dlouhodobý rozpočtový výhled měly být zpracovávány souběžně tak, aby se jednotlivé kroky jejich postupu koordinovaly a vzájemně ovlivňovaly a dolaďovaly. Výsledkem musí být komplex vzájemně provázaných rozvojových dokumentů, které vedou k maximálně efektivnímu rozvoji samosprávné jednotky.
