Přilákat nové podnikatele a následně je udržet na svém území, o to usiluje mnoho obcí. Vědí, že jim to může přinést značné výhody v podobě jejich dalšího rozvoje, získání prestiže, vytvoření nových pracovních míst, výstavby bydlení apod. Obce by však při formulaci svých slibů podnikatelům měly...
Přilákat nové podnikatele a následně je udržet na svém území, o to usiluje mnoho obcí. Vědí, že jim to může přinést značné výhody v podobě jejich dalšího rozvoje, získání prestiže, vytvoření nových pracovních míst, výstavby bydlení apod. Obce by však při formulaci svých slibů podnikatelům měly důsledně zvažovat, zda se tak nemohou dostat do rozporu s národními či evropskými právními předpisy.
V souvislosti s hmotnou i nehmotnou pomocí ze strany obcí podnikatelům je zejména nutné zmínit předpisy v oblasti veřejné podpory.
I. POJEM "VEŘEJNÁ PODPORA"
Pojem veřejné podpory je definován v článku 87 odst. 1 Smlouvy o ES, který říká, že "podpory poskytované v jakékoliv formě státy nebo ze státních prostředků, které narušují nebo hrozí narušením soutěže tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak". Zjednodušeně řečeno: Každá podpora splňující výše uvedené čtyři znaky je zakázána, pokud ji Evropská komise nepovolí nebo se na ni nevztahuje nějaká výjimka uvedená v dalších předpisech (například de minimis - viz níže).
Definice čtyř základních znaků veřejné podpory je velice obecná a v jednotlivých případech je bez konkrétní znalosti problematiky složité určit, zda jde či nejde o poskytnutí veřejné podpory. Z toho důvodu je nejvhodnější vycházet z předchozí rozhodovací praxe Evropské komise a judikatury Evropského soudního dvora.
Definiční znaky veřejné podpory lze více objasnit následujícím způsobem:
1. Podpory poskytované v jakékoli formě státy nebo ze státních prostředků - různé formy podpory mohou být představovány přímými finančními dotacemi, příspěvky, zárukami za úvěr, odpuštěním plateb, zvýhodněným prodejem/pronájmem obecního majetku, navýšením základního kapitálu apod. Veřejná podpora nemusí být poskytnuta přímo státem samotným. Může dojít k jejímu poskytnutí také ze strany soukromých či veřejných zprostředkovatelů určených státem. Z hlediska obcí je navíc nezbytné chápat jako státní prostředky i prostředky národní, regionální a obecní. Obce jsou z tohoto hlediska chápány jako subjekty přerozdělující státní prostředky na nižších úrovních státní správy (srov. např. rozsudek Soudu první instance ve spojených případech T-127/99, T-129/99 a T 148/99 (2002) ECR II-1275, odst. 142).
2. Poskytnutím veřejné podpory dochází ke zvýhodnění určitých podniků nebo odvětví výroby, které by za běžných tržních podmínek výhodu nezískaly, přičemž, jak je uvedeno výše v bodě 1, zvýhodnění může mít různé formy. Co se týče definice "podniků", není rozhodující právní forma příjemce podpory ani definice podnikání podle obchodního zákoníku, ale typ provozované činnosti a její ziskovost. Podle uvedeného tedy například v případě občanského sdružení, neziskové organizace nebo organizace založené obcí může i nemusí jít o zvýhodnění podnikání, a tudíž o poskytnutí veřejné podpory. Záleží na skutečnosti, zda je jejich činnost provozována komerčně nebo spíše jako obecně prospěšná činnost pro občany obce nepřinášející zisk.
Tak třeba družstvo vzniklé ze stávajících nájemců bytů v bytovém domě, vlastněném obcí, je za takovýto "podnik" - pro účely převodu budovy v rámci privatizace - považováno. Naopak jednotlivý nájemce při prodeji prohlášením vlastníka vyčleněné jednotky a společných částí budovy by obvykle za "podnik" považován nebyl, a k poskytnutí zakázané podpory by tak v tomto případě nedošlo.
Důležité je také hledisko selektivity, obecná opatření určená všem soutěžitelům bez rozdílu totiž nejsou veřejnou podporou. Opatření je považováno za selektivní například ve chvíli, kdy poskytovatel veřejné podpory uplatňuje volné uvážení při výběru příjemce podpory nebo odvětví výroby.
3. Z evropské judikatury vyplývá, že samotná existence soutěže na dotčeném trhu v rámci EU postačuje ke konstatování, že může dojít k narušení soutěže. Nezáleží tedy na rozsahu činnosti, velikosti subjektu, vývozu zboží nebo služeb apod.; už pouhá existence subjektu podnikajícího ve stejném oboru v jiném členském státě EU předpokládá potenciální hrozbu narušení soutěže zvýhodněním tuzemského subjektu.
4. Ovlivnění obchodu mezi členskými státy je věcí veřejné podpory na regionální a obecní úrovni často otázkou blízkosti hranic s dalším členským státem EU a také účelem té které činnosti. Pokud bude například obec podporovat výstavbu koupaliště v blízkosti hranic, které nebude určeno pouze pro potřeby občanů obce a přilehlého okolí, ale především k nalákání občanů ze sousedního členského státu1), k ovlivnění obchodu jistě dojde. Je proto nutné zvažovat každý jednotlivý případ a možnosti dopadu poskytnutí výhody tuzemskému podnikateli proti stejnému podnikateli v jiném členském státě. Evropská komise dospěla k závěru, že pouze tzv. podpora de minimis jednoznačně neovlivňuje soutěž ani obchod mezi členskými státy, a není proto považována za veřejnou podporu ve smyslu článku 87 (1) Smlouvy o ES.
Jak již bylo uvedeno výše, při kumulativním splnění všech čtyř definičních znaků veřejné podpory dochází k poskytnutí veřejné podpory, která není slučitelná se společným trhem (je zakázaná). Před vstupem ČR do Evropské unie se museli poskytovatelé veřejné podpory (například ministerstva, obce) obracet na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže se žádostí o povolení výjimky ze zákazu veřejné podpory. Od 1. května 2004 přešla tato pravomoc na Evropskou komisi, která se tak stala jediným subjektem oprávněným rozhodovat o slučitelnosti veřejné podpory se společným trhem.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže je od 1. května 2004 v souladu se zákonem č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, "centrálním koordinačním, poradenským, konzultačním a monitorovacím orgánem v oblasti veřejné podpory". Jeho úkolem je především shromažďovat informace o všech veřejných podporách poskytnutých v České republice, konzultovat s poskytovateli a Evropskou komisí jednotlivé případy možné veřejné podpory, spolupracovat s poskytovateli při přípravě oznámení podpory Evropské komisi, zodpovídat dotazy Evropské komise k notifikovaným případům apod.
II. FORMY PODPORY A JEJICH SLUČITELNOST SE SPOLEČNÝM TRHEM
Veřejná podpora může být slučitelná se společným trhem podle mnoha různých evropských předpisů (regionální podpora, podpora na zaměstnanost, školení a rekvalifikaci, ochranu životního prostředí, výzkum a vývoj, dopravu, zemědělství, záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích apod.). Každý typ podpory má svá vlastní specifika a předpisy, které je upravují, stanovují celou řadu podmínek, které musí být splněny tak, aby mohla být podpora dle předpisu prohlášena za slučitelnou2). Účelem tohoto článku není podrobně se zabývat jednotlivými typy podpor, níže v textu budou zmíněny pouze ty, které se mohou týkat oblasti obecní samosprávy.
Obce disponují několika nástroji, jejichž prostřednictvím mohou poskytovat pomoc podnikatelům, aniž by tím (za splnění určitých podmínek) porušily předpisy týkající se veřejné podpory. Nejjednodušším z nich je poskytnutí tzv. podpory de minimis3), což je podpora (bez ohledu na formu, účel či typ příjemce) do výše 100 tisíc eur v průběhu tří let pro jeden subjekt. Podpora de minimis nemusí být oznamována Evropské komisi nebo Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a může tak být okamžitě poskytnuta. V rámci zachování právní jistoty všech zúčastněných by si však obce, jako poskytovatelé, měly od příjemce vyžádat potvrzení o všech podporách de minimis, které mu z různých zdrojů byly poskytnuty v posledních třech letech tak, aby uvedený limit 100 tisíc eur nebyl překročen. Pokud by byl překročen, musela by se přečerpaná podpora vrátit (viz kapitola III). Z toho, a z nařízení EK k podpoře de minimis, také vyplývá, že povinností příjemce i poskytovatele je shromažďovat údaje o poskytnutých a přijatých podporách de minimis (po dobu 10 let).
Dalším typem podpory, který mohou obce využít, je tzv. regionální podpora v souladu s Pravidly pro národní regionální podporu4), a to nejčastěji formou prodeje/pronájmu obecních pozemků či budov za cenu nižší než tržní5). Podmínkou poskytnutí regionální podpory je realizace tzv. počáteční investice ze strany příjemce, což lze zjednodušeně označit jako zahájení nové výroby/rozšíření stávající výroby spojené s výstavbou/rozšířením závodu na zakoupených pozemcích a vytvořením nových pracovních míst. V tomto případě však obec, jakožto poskytovatel podpory, musí zajistit notifikaci případu Evropské komisi6) a prodej pak nesmí být uskutečněn před získáním souhlasu z její strany. Pro vydání rozhodnutí Evropské komise je nutné počítat se lhůtou několika měsíců.
V některých případech mohou obce přistoupit k poskytnutí záruky za závazky podnikatelů. Je nutné upozornit, že i tento způsob pomoci může být hodnocen jako poskytnutí veřejné podpory. Záruka totiž může podnikateli například usnadnit zahájení jeho činnosti, získat prostředky na nové aktivity, může mu poskytnout větší míru jistoty, než by tomu bylo bez poskytnutí záruky, nebo mu umožnit získání půjčky vůbec či dosažení nižší úrokové míry z úvěru. Zvýhodnění podnikatele je při této formě podpory spatřováno ve skutečnosti, že riziko ze záruky je neseno obcí. Riziko by mělo normálně být kompenzováno tržním úrokem, v situaci, kdy je úrok nižší než tržní, se jedná o poskytnutí veřejné podpory. Veřejná podpora je vyloučena pouze při splnění těchto podmínek:
vypůjčovatel nemá finanční potíže,
vypůjčovatel by byl schopen získat půjčku za tržních podmínek na finančních trzích bez jakékoliv intervence obce,
záruka je spojena s konkrétní finanční transakcí, týká se pevné maximální částky, nepokrývá více než 80 % nevyrovnané půjčky nebo jiných finančních závazků a není časově neomezená,
za záruku je zaplacena tržní cena (která odráží mimo jiné výši a délku trvání záruky, finanční postavení vypůjčovatele, odvětví a výhled činnosti vypůjčovatele, sazby za nedodržení závazku a jiné).
Široké možnosti podpory podnikatelských subjektů a zároveň obstarání potřeb obcí se otevírají v oblasti tzv. služeb veřejného hospodářského zájmu. Stanovení činností, které tento pojem představují, je plně v kompetenci samotných obcí.
Může jít například o služby v oblasti hromadné dopravy, zdravotní péče, údržby zeleně, provozování sportovišť nebo jakýchkoli jiných aktivit, které přispívají k uspokojení potřeb občanů obcí a obce jsou ochotny jejich provozování hradit. Úhrady za plnění závazku ze služeb ve veřejném zájmu nepředstavují podporu v případě kumulativního splnění následujících podmínek7):
subjekt je pověřen plněním závazku veřejné služby a toto pověření je jasně a přesně stanoveno např. smlouvou,
obec pouze kompenzuje náklady a přiměřený zisk, které z plnění závazku veřejné služby subjektu vznikají,
parametry výpočtu kompenzace musí být předem jasně a objektivně stanoveny,
subjekt provozující služby je vybrán na základě výběrového řízení; pokud tomu tak není, je nezbytné, aby byla kompenzace určena ve výši nákladů, které by na stejnou službu vynaložil srovnatelný tržně fungující subjekt.
III. SANKCE
Pokud je poskytnuta zakázaná veřejná podpora a Evropská komise toto poskytnutí na vlastní nebo cizí podnět prošetřuje, přičemž dospěje k závěru, že jde o neslučitelnou veřejnou podporu, musí tato být navrácena společně s příslušným úrokem. Povinností poskytovatele podpory (v našem případě obce) je zajistit vymožení neoprávněné podpory na jejím příjemci8). Pokud příjemce nevyhoví výzvě poskytovatele k navrácení podpory, je poskytovatel povinen podporu vymáhat soudní cestou. Realizace této sankce se tudíž nadále řídí právním řádem toho kterého státu. Je nutné poznamenat, že v našich podmínkách jde o novou právní normu, s jejíž aplikací v praxi ještě nejsou zkušenosti, a proto zde nemůžeme odkázat na dříve řešené případy v oblasti navracení veřejné podpory9).
Poznámky:
1) Podobně např. rozhodla EK v případu Dorsten N-258/2000.
2) Veškeré aktuální informace a předpisy týkající se veřejné podpory jsou k nalezení na webových stránkách Evropské komise, praktické informace v českém jazyce jsou uvedeny také na webových stránkách Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.
3) Podle Nařízení EK č. 69/2001
4) Publikována v Official Journal of the European Communities 98/C 74/06.
5) Podrobné podmínky prodeje obecního majetku za zvýhodněné ceny upravuje Sdělení EK (97/C 209/03), o prvcích veřejné podpory při prodeji pozemků a budov.
6) Obsah notifikačních formulářů a náležitosti notifikace jsou stanoveny v Nařízení EK č. 794/2004, k implementaci Nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES.
7) Podmínky vycházejí z rozhodnutí EK ve věci C-280/00 Altmark Trans.
8) Navracení veřejné podpory se řídí ustanoveními zákona č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje.
9) Podrobně se problematikou aplikace pojmu navracení veřejné podpory zabývá např. článek Prof. JUDr. Luboše Tichého, Vracení veřejné (státní) podpory podle právního režimu platného od 1. 5. 2004, který byl publikován v Právních rozhledech č. 21/2004, str. 778-785.
LUDVÍK ŠEVČÍK ml.
advokát v Brně
