Ministerstvo vnitra připravuje novelu zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 46/2004 Sb. (dále jen zákon o úřednících).
Nad některými změnami, jež by chystaná novela - v případě schválení vládou a parlamentem - mohla přinést, se zamýšlí autorka, která pracuje v odboru modernizace veřejné správy MV ČR.
ÚŘEDNÍK A ZAMĚSTNANEC
Zákon o úřednících nedefinuje osobní působnost zákona dostatečně přesně. V praxi tedy nastává situace, že zaměstnanci jednotlivých územních samosprávných celků, kteří vykonávají stejnou činnost, jsou odlišně zařazeni (tzn. jeden je zařazen jako úředník a druhý nikoliv).
Podle ustanovení § 1 odst. 3 zákona o úřednících se tento zákon nevztahuje na ty zaměstnance územního samosprávného celku, kteří jsou zařazeni v jeho organizačních složkách, nebo kteří jsou zařazeni jen v jeho zvláštních orgánech, nebo kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce (tzv. obslužné činnosti), nebo kteří výkon takových prací řídí. Z toho důvodu se jeví jako vhodnější v novele zákona o úřednících stanovit, kteří zaměstnanci tyto tzv. obslužné činnosti vykonávají.
Zároveň by bylo vhodné v novele změnit definici úředníka, a to tak, že úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku, který vůbec nevykonává tzv. obslužné činnosti, je zařazený do obecního úřadu, městského úřadu, magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy.
Zaměstnanci zařazení v organizační složce či jen ve zvláštním orgánu by se nadále nestali tímto zpřesněním úředníky; tímto zpřesněním může dojít u hraničních případů k vyřazení ze stavu úředníka či naopak zařazení s tím, že bude postupováno jednotně v celé ČR.
VEDOUCÍ ÚŘEDNÍK A VEDOUCÍ ZAMĚSTNANEC
Zákon o úřednících v ustanovení § 2 odst. 5 stanoví, že: "vedoucím úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí úředník, který je vedoucím zaměstnancem". Zákon o úřednících je ve vztahu speciality vůči zákoníku práce, což znamená, že úprava pracovního poměru úředníka k územnímu samosprávnému celku se řídí zákoníkem práce, pokud není v zákoně o úřednících obsažena zvláštní právní úprava. Zákon o úřednících tedy upravuje pouze specifické odlišnosti pracovního poměru úředníků územních samosprávných celků od obecného režimu daného zákoníkem práce.
Kdo je vedoucím zaměstnancem, stanoví ustanovení § 9 odst. 3 zákoníku práce, podle něhož se vedoucími zaměstnanci rozumějí orgány zaměstnavatele (je jím statutární orgán a jiní zaměstnanci zaměstnavatele, zejména vedoucí jeho organizačních útvarů, kteří jsou oprávněni jako orgány zaměstnavatele činit jménem zaměstnavatele právní úkony vyplývající z jejich funkcí stanovených organizačními předpisy) a jeho další zaměstnanci, kteří jsou pověřeni vedením na jednotlivých stupních řízení zaměstnavatele, jsou oprávněni stanovit a ukládat podřízeným zaměstnancům pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich práci a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny.
Z ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o úřednících vyplývá, že se zákon o úřednících nevztahuje na zaměstnance územního samosprávného celku, kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce, nebo kteří výkon takových prací řídí.
To znamená, že pokud daný vedoucí zaměstnanec řídí pouze tzv. neúředníky, sám do kategorie vedoucího úředníka spadat nebude. Ovšem pokud daný vedoucí zaměstnanec řídí zaměstnance, z nichž aspoň jeden spadá do kategorie úředníka, je třeba daného vedoucího zaměstnance považovat za vedoucího úředníka ve smyslu zákona o úřednících.
Dále pak vzniká otázka, jakým způsobem mají tito vedoucí úředníci založen pracovní poměr.
Z ustanovení § 27 odst. 4 zákoníku práce vyplývá, že jmenováním se pracovní poměr zakládá u vedoucích zaměstnanců, jmenovaných do funkce podle zvláštních předpisů, a u vedoucích zaměstnanců, které do funkce jmenuje u zaměstnavatele, který je právnickou osobou, statutární orgán, a u zaměstnavatele, který je fyzickou osobou, zaměstnavatel.
Jmenováním tedy pracovní poměr vzniká u dvou skupin zaměstnanců.
První skupina jsou zaměstnanci jmenovaní podle zvláštních předpisů. Tímto zvláštním právním předpisem předvídaným v ustanovení § 27 odst. 4 zákoníku práce je například zákon o obcích, zákon o krajích, zákon o hlavním městě Praze a též zákon o úřednících. I když zákon o úřednících přímo ustanovení týkající se jmenování vedoucích úředníků do funkce neobsahuje, lze z dikce celého zákona dovodit, že všichni vedoucí úředníci jsou do funkce jmenováni (přesto by bylo vhodné v zájmu právní jistoty tento způsob založení pracovního poměru vedoucích úředníků v zákoně o úřednících přímo stanovit).
Druhou skupinu tvoří zaměstnanci jmenovaní zaměstnavatelem. Jmenování může provádět u zaměstnavatele, který je právnickou osobou, výlučně statutární orgán. Podle ustanovení § 27 odst. 5 zákoníku práce vedoucími funkcemi, do nichž zaměstnance jmenuje statutární orgán (v případě zaměstnavatele, který je právnickou osobou), jsou funkce vedoucích zaměstnanců (§ 9 odst. 3 zákoníku práce):
v přímé řídící působnosti statutárního orgánu;
v přímé řídící působnosti vedoucího zaměstnance přímo podřízeného statutárnímu orgánu za podmínky, že tomuto vedoucímu zaměstnanci je podřízen další vedoucí zaměstnanec;
na ústředních orgánech.
Jak již bylo řečeno, zákon o úřednících je zvláštním předpisem, který upravuje jmenování vedoucích úředníků. Dalšími zvláštními předpisy, které upravují jmenování vedoucích zaměstnanců obce (města, statutárního města, městského obvodu nebo městské části), kraje a hlavního města Prahy (městské části hl. m. Prahy) působících u obecního úřadu (městského úřadu, magistrátu statutárního města, magistrátu územně členěného statutárního města, úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města), u krajského úřadu nebo u Magistrátu hlavního města Prahy (úřadu městské části hl. m. Prahy), jsou zákon o obcích, zákon o krajích a zákon o hlavním městě Praze.
JMENOVÁNÍ VEDOUCÍCH ÚŘEDNÍKŮ
Zákon o úřednících ovšem nestanoví, kdo jmenuje vedoucí úředníky do funkce. Jmenování vedoucích odborů, vedoucích sekretariátů členů rady hlavního města Prahy a vedoucích vyšších organizačních jednotek Magistrátu hl. m. Prahy je řešeno v ustanoveních zákona o obcích, v ustanoveních zákona o krajích a v ustanoveních zákona o hlavním městě Praze.
Při řešení otázky, kdo provádí jmenování ostatních vedoucích úředníků (vedoucích oddělení a vedoucích útvarů, které dle organizačního řádu představují stupeň řízení), je třeba vycházet z ustanovení § 110 odst. 4 zákona o obcích, z ustanovení § 69 odst. 2 písm. c) zákona o krajích a z ustanovení § 81 odst. 5 písm. e) zákona o hlavním městě Praze, podle kterých tajemník, resp. ředitel krajského úřadu, resp. ředitel Magistrátu hlavního města Prahy plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči zaměstnancům obce, kraje a hlavního města Prahy zařazeným do obecního úřadu, do krajského úřadu a do Magistrátu hl. m. Prahy.
VEDOUCÍ ÚŘADU A JEHO PRAVOMOCI
Jak ukázala praxe, zákon o úřednících sice proti dřívější praxi posílil pravomoci vedoucího úřadu, ovšem ten stále nemá možnost vybrat si všechny své podřízené vedoucí úředníky. V zákoně o úřednících zůstaly totiž zachovány výjimky týkající se jmenování vedoucích odborů radou územního samo-správného celku. To znamená, že stále dochází k zasahování volených orgánů územních samosprávných celků do individuálních personálních rozhodnutí týkajících se zaměstnanců těchto celků.
V zájmu jednotného výkladu zákona o úřednících a vytvoření podmínek pro osobní zodpovědnost vedoucího úřadu za chod úřadu se jeví jako potřebné v novele zákona o úřednících stanovit, že všichni vedoucí úředníci jsou jmenováni do funkce, a to vedoucím úřadu (bez výjimek stanovených zákonem o obcích, zákonem o krajích a zákonem o hlavním městě Praze).
ZKOUŠKA ZVLÁŠTNÍ ODBORNÉ ZPŮSOBILOSTI
Zákon o úřednících převzal dvě kategorie úředníků. Jedna měla a má stanovenu zkoušku zvláštní odborné způsobilosti jako kvalifikační předpoklad k výkonu své práce, zatímco druhá ji předepsánu vůbec nemá. Jde o nerovné postavení v rámci jedné kategorie zaměstnanců (srovnej zákon o zaměstnanosti).
Je tedy nutné stanovit obdobné povinnosti pro všechny úředníky (pokud není vůle úředníky kategorizovat například na vyšší a nižší úředníky). Druhým důvodem je podíl všech úředníků na celkové činnosti obce. I úředníci, kteří nemají povinnost prokázat ověření zvláštní odborné způsobilosti, by měli znát základní předpisy týkající se územních samosprávných celků.
V novele zákona o úřednících by se proto stanovily tři typy zvláštní odborné způsobilosti. První typ zvláštní odborné způsobilosti by byl kvalifikačním předpokladem pro výkon správních činností, které jsou jako výkon samostatné působnosti svěřeny orgánům územních samosprávných celků.
Druhý typ zvláštní odborné způsobilosti by byl kvalifikačním předpokladem pro výkon správních činností, které jsou jako výkon přenesené působnosti svěřeny orgánům obcí v základním rozsahu.
Třetí typ zvláštní odborné způsobilosti by pak byl kvalifikačním předpokladem pro výkon těch správních činností, které jsou jako výkon přenesené působnosti svěřeny orgánům obcí v rozsahu pověřeného obecního úřadu nebo v rozsahu obecního úřadu obce s rozšířenou působností a též pro výkon správních činností, které jsou jako výkon přenesené působnosti svěřeny orgánům krajů.
Zvláštní odborná způsobilost by se dělila na obecnou a zvláštní část. Obecná část by zahrnovala znalost základů veřejné správy, a to obecných principů organizace a činnosti veřejné správy, zákona o obcích, zákona o krajích, zákona o hlavním městě Praze a správního řádu a schopnost aplikace těchto znalostí. Zvláštní část by zahrnovala znalost právních předpisů upravujících správní činnosti, které úředník vykonává (podle příslušného typu odborné způsobilosti) a schopnost jejich aplikace.
ZKOUŠKY VEDOUCÍCH ÚŘADŮ
Vedoucí úřadu může být vybrán i z osob, které dosud úředníky nebyly, ale mají například dobré manažerské schopnosti v jiných oblastech. V tomto případě se jeví - vzhledem k zodpovědnosti takového vedoucího za chod úřadu - jako vhodné zkrátit dobu, do kdy bude muset absolvovat obecnou část zkoušky zvláštní odborné způsobilosti. Nových vedoucích úřadu vybraných z řad úředníků se toto zkrácení fakticky netýká, protože mají složenu zkoušku zvláštní odborné způsobilosti z předchozího období.
V novele zákona o úřednících by tedy bylo vhodné stanovit povinnost pro vedoucího úřadu absolvovat obecnou část zkoušky zvláštní odborné způsobilosti, a to v termínu do 9 měsíců ode dne, kdy byl jmenován do funkce.
VZDĚLÁVÁNÍ VEDOUCÍCH ÚŘEDNÍKŮ
Současná právní úprava zákona o úřednících stanoví, že vzdělávání vedoucích úředníků zahrnuje obecnou a zvláštní část. Obecná část přitom zahrnuje znalosti a dovednosti v oblasti řízení úředníků a zvláštní část zahrnuje přehled o činnostech stanovených prováděcím právním předpisem (vyhláška č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samo-správných celků), vykonávaných podřízenými úředníky. Vedoucí úředník tedy má ve zvláštní části vzdělávání vedoucích úředníků získat přehled o správních činnostech, které vykonávají podřízení úředníci a k jejichž výkonu je třeba prokázání zvláštní odborné způsobilosti.
Takto koncipovaná zvláštní část vzdělávání vedoucích úředníků se v praxi ukázala jako problematicky realizovatelná (například vedoucí úředník řídí úředníky, kteří vykonávají deset správních činností, pro které je předepsána zkouška zvláštní odborné způsobilosti). Navíc se v praxi ukázala i jako nadbytečná, neboť i vedoucí úředník, který řídí úředníky vykonávající správní činnosti stanovené prováděcím právním předpisem, je povinen prokázat zvláštní odbornou způsobilost (přičemž zvláštní část vzdělávání vedoucích úředníků v podstatě kopíruje zvláštní část zvláštní odborné způsobilosti).
V novele zákona o úřednících by proto vzdělávání vedoucích úředníků mělo pouze jednu část, která by zahrnovala znalosti a dovednosti v oblasti řízení úředníků, a to v rozsahu minimálně 60 vyučovacích hodin.
Ministerstvo vnitra ČR
