Uplynuly první čtyři měsíce aplikace reformy veřejné správy. I za tuto krátkou dobu lze sumarizovat a vysvětlit některé problémy, s nimiž se obecní úřady obcí s rozšířenou působností potýkají. Jak jsem uvedla v článku Převod sociálních agend probíhá ve dvou fázích (viz Moderní obec č. 4, str. 31),...
Uplynuly první čtyři měsíce aplikace reformy veřejné správy. I za tuto krátkou dobu lze sumarizovat a vysvětlit některé problémy, s nimiž se obecní úřady obcí s rozšířenou působností potýkají.
Jak jsem uvedla v článku Převod sociálních agend probíhá ve dvou fázích (viz Moderní obec č. 4, str. 31), reforma veřejné správy se týká několika úseků sociální oblasti.
Jedním z citlivých úseků, který se dotýká dětí a rodin s dětmi, je sociálně-právní ochrana.
Těžiště práce v sociálně-právní ochraně dětí je nyní na obecních úřadech obcí s rozšířenou působností, na které byl přenesen celý výkon státní správy ze zrušených okresních úřadů, přitom i ostatní obecní úřady mají řadu kompetencí při výkonu přenesené působnosti z období před reformou.
Obcím chybějí specialisté
Již nyní však lze konstatovat, že ne všechny obecní úřady obcí s rozšířenou působností mají dostatek pracovníků pro zajištění řádného výkonu sociálně-právní ochrany dětí v takovém počtu, aby každý úřad měl specialisty na terénní sociální práci, náhradní rodinnou péči, výkon opatrovnictví a poručenství a na práci s dětmi s výchovnými problémy a s dětmi týranými zneužívanými a zanedbávanými.
Proto se některé obecní úřady obcí s rozšířenou působností chopily možnosti, kterou dává zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů a uzavírají veřejnoprávní smlouvy o výkonu přenesené působnosti. Z celkového počtu 205 obcí s rozšířenou působností se k takovému řešení v sociální oblasti dosud přistoupilo ve 103 případech, a to jak na úseku civilní služby, sociální péče, tak sociálně-právní ochrany dětí, kde bylo uzavřeno 11 veřejnoprávních smluv, přičemž další žádosti docházejí.
V souvislosti se zrušením okresních úřadů přešla do působnosti obcí s rozšířenou působností také náročná agenda, a to rozhodování o další dávce sociální péče podle zákona o sociální potřebnosti, jejíž název podle tohoto zákona je příspěvek na výživu. Bohužel v řadě případů bylo rozhodování o této dávce svěřeno pracovníkům, kteří zabezpečují sociálně-právní ochranu dětí. Směšování těchto dvou agend s ohledem na jejich rozdílnost (dávková činnost na úseku sociální péče má v porovnání se sociálně-právní ochranou odlišný charakter a zákonný režim) není šťastné řešení.
Spolupráce se soudy
Problémy vznikají i při spolupráci s některými soudy, které v rozporu se zákonem a stanoviskem Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV) odmítají ustanovit opatrovníkem dětí obecní úřad obce s rozšířenou působností, přičemž argumentují tím, že právní subjektivitu má pouze obec, nikoliv obecní úřad. Stejně tak odmítají návrhy podané obecními úřady s tím, že obecní úřad nemá způsobilost být účastníkem občanského soudního řízení. Ačkoliv zákon č. 359/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů na tuto otázku dává jednoznačnou odpověď, mylným výkladem vznikají zbytečné komplikace při zajišťování sociálně-právní ochrany dětí.
Další problém se vyskytuje při zajišťování okamžité pomoci ohroženým dětem, která je uložena orgánům sociálně-právní ochrany, ale i soudům v občanském soudním řádu a zákoně č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů. Podle těchto dvou právních předpisů má pouze obecní úřad obce s rozšířenou působností právo a povinnost podat soudu návrh na rozhodnutí o okamžitém odebrání dítěte z místa, kde se nachází, zpravidla z rodiny a na svěření do péče jiné fyzické nebo právnické osoby. Občanský soudní řád v § 76a to obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností ukládá jen v případě, že se nezletilé dítě ocitlo bez jakékoliv péče nebo je-li jeho život či příznivý vývoj vážně ohrožen nebo narušen. A právě kvalifikovaná diagnostika, od níž se odvíjejí další kroky příslušného úřadu na podání návrhu soudu či nikoliv, působí některým účastníkúm problémy, pokud nemají zkušené sociální pracovníky působící na úseku sociálně-právní ochrany. K poskytnutí okamžité pomoci - tak jak to tyto předpisy předpokládají - je nezbytné, aby pracovníci obecního úřadu obce s rozšířenou působností byli zařazeni do tzv. systému vyrozumění mezi tímto obecním úřadem a dalšími odpovědnými institucemi, především soudy a orgány Policie ČR, a aby v rámci tohoto systému byla s odpovědnými pracovníky dohodnuta pracovní pohotovost a plnění povinností, které nesnesou odkladu, tedy i mimo pracovní dobu. Systém vyrozumívání se na těchto obecních úřadech tvoří a zavádí. Množí se však dotazy, zda je to nutné. Přitom, jak je výše uvedeno, jenom obecní úřad obce s rozšířenou působností má oprávnění, a též povinnost návrh podat (nikdo jiný), a proto je jediným orgánem kompetentním k okamžitému zásahu spolu s Policií ČR v případě, že situace, ve které se dítě nachází, nesnese odkladu. O tom svědčí i povinnost soudu o návrhu na vydání předběžného opatření rozhodnout bezodkladně, nejpozději do 24 hodin, a rozhodnutí též za součinnosti obecního úřadu obce s rozšířenou působností a dalších orgánů (zejména Policie ČR) vykonat.
Zajištění ochrany dětí se syndromem CAN
Další častá otázka se týká zajištění ochrany dětí zanedbávaných, týraných a zneužívaných (dále jen děti se syndromem CAN). Těmto dětem se má věnovat zvýšená pozornost. Ovšem k poskytování sociálně-právní ochrany je třeba určité specializace a znalostí z oboru trestního práva, psychologie, psychiatrie apod. Za existence okresních úřadů byli ochranou takto ohrožených dětí pověřeni specializovaní pracovníci, kteří se za tímto účelem také školili. MPSV ke zvýšené péči o tyto děti ověřilo v praxi experiment monitorování tohoto jevu a vytvořilo metodiku, kterou bude třeba aktualizovat a rozšířit na všechny obecní úřady obcí s rozšířenou působností, tj. na úřady, které převzaly povinnosti zrušených okresních úřadů. S ohledem na množství úkolů spojených s realizací reformy veřejné správy se na tuto agendu ministerstvo zaměří až ve druhém pololetí letošního roku.
Komise a jejich působnost
Snad nejvíce dotazů zaznamenává MPSV k problematice komisí jako orgánů rady obce a komisí jako zvláštních orgánů a též k jejich působnosti. Starostové obcí s rozšířenou působností mají podle § 38 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů povinnost zřídit komisi pro sociálně-právní ochranu dětí jako zvláštní orgán obce pro výkon přenesené působnosti. Řada obcí však nechápe správně úlohu tohoto orgánu a zaměňuje ho s komisemi zřizovanými radou obce.
Vznikají rovněž problémy se jmenováním předsedy komise pro sociálně-právní ochranu dětí, neboť předseda musí splňovat podmínku zvláštní odborné způsobilosti.
K této opakované otázce je třeba uvést, že komisi pro sociálně-právní ochranu dětí zřizuje starosta obce s rozšířenou působností skutečně povinně, nikoliv podle své úvahy, jak jednoznačně vyplývá z výše uvedeného § 38 odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ale též z ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.
V tomto bodě se komise pro sociálně-právní ochranu dětí odlišuje např. od komise k projednávání přestupků, u níž ponechává zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích v § 53 odst. 3 na zvážení obce, zda takovou komisi jako zvláštní orgán obce zřídí, či nikoliv. Naproti tomu se komise pro sociálně-právní ochranu dětí musí ze zákona zřídit vždy. Přesto komise pro sociálně-právní ochranu dětí byla zatím zřízena pouze na 80 obecních úřadech obcí s rozšířenou působností, na 90 obecních úřadech se zřízení připravuje a na 35 obecních úřadech se o jejím zřízení neuvažuje.
Komise pro sociálně-právní ochranu dětí má postavení zvláštního orgánu obce pro výkon přenesené působnosti, přičemž rozsah státní správy vykonávané zvláštním orgánem obce je vždy přesně stanoven právním předpisem, na jehož základě se zvláštní orgán zřizuje, v tomto případě zákonem č. 359/1999 Sb. (§ 38 odst. 2). Rozsah působnosti komise je tudíž určen přímo zákonem a komisi nelze svěřit plnění dalších úkolů nad rámec § 38 odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb., o kterých mají rozhodovat všechny obecní úřady obcí. Nelze ji proto pověřit ani rozhodováním o výchovných opatřeních podle § 13 zákona č. 359/1999 Sb. Do působnosti komise pro sociálně-právní ochranu dětí spadá pouze rozhodování o vydání a odnětí pověření ke zřízení a provozování výchovně rekreačních táborů pro děti a koordinace výkonu sociálně-právní ochrany ve správním obvodu obce s rozšířenou působností.
Pokud jde o koordinační funkci komise pro sociálně-právní ochranu dětí, nelze její náplň vymezit zcela jednotně, protože do značné míry závisí na aktivitě každé konkrétní komise. V rámci koordinace výkonu sociálně-právní ochrany dětí by komise měla sledovat činnost obecního úřadu obce s rozšířenou působností a ostatních obecních úřadů na tomto úseku, upozorňovat na eventuální nedostatky, případně ze svých zjištění činit obecnější závěry a na jejich základě dávat obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností doporučení k přijetí potřebných opatření. Významnou úlohu může komise hrát v oblasti ochrany dětí před sociálně patologickými jevy, ať už půjde o náměty k řešení konkrétního problému, nebo o přípravu dlouhodobějších preventivních programů. Je také možné, aby komise např. zaujímala stanoviska k některým problematickým případům spojeným s výkonem sociálně-právní ochrany dětí obecně, či například dětí ohrožených syndromem CAN.
V souladu s výše uvedeným je třeba rozlišovat mezi komisí pro sociálně-právní ochranu dětí a komisemi zřizovanými radou obce. Komise pro sociálně-právní ochranu dětí je zvláštním orgánem pro výkon přenesené působnosti zřizovaným starostou a je jedním z orgánů obce (§ 5 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb.).
Oproti tomu komise podle § 122 zákona č. 128/2000 Sb. má postavení iniciativního a poradního orgánu rady obce, který rada zřizuje podle potřeby. Přenesenou působnost vykonává komise rady pouze v případě, že jí starosta po projednání s ředitelem krajského úřadu výkon přenesené působnosti v určitých věcech svěří (§ 103 odst. 4 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb.). Takto může být komisi rady svěřen také výkon přenesené působnosti na úseku výchovných opatření podle § 13 zákona č. 359/1999 Sb. Komisi rady však nelze svěřit působnost, která je zákonem pevně vyhrazena komisi pro sociálně-právní ochranu dětí jako zvláštnímu orgánu obce.
Jelikož jde o dva různé typy orgánů s rozdílným zákonným režimem, nelze komisi pro sociálně-právní ochranu dětí spojit v jeden orgán s některou komisí rady. Je však možné, aby členové komise pro sociálně-právní ochranu dětí byli zároveň členy komise rady.
Dva způsoby řešení
Ve věci rozhodování o výchovných opatřeních přicházejí v úvahu dva způsoby řešení. V první řadě lze rozhodování o výchovných opatřeních ponechat na obecním úřadě, to znamená, že správní řízení budou provádět zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu a rozhodnutí bude vydáno obecním úřadem. Druhou možností je postup podle § 103 odst. 4 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, kdy starosta obce po projednání s ředitelem krajského úřadu svěří výkon přenesené působnosti na úseku výchovných opatření komisi rady. Jak už bylo výše uvedeno, není tedy možné rozhodování o výchovných opatřeních svěřit do působnosti komise pro sociálně-právní ochranu dětí zřízené v souladu s § 38 zákona č. 359/1999 Sb.
Z těchto důvodů komise pro sociálně-právní ochranu dětí také nemůže v žádném případě rozhodovat o odvolání proti jakémukoliv rozhodnutí o výchovném opatření. Zákonem č. 518/2002 Sb. byla totiž s účinností od 1. ledna 2003 odejmuta komisi pro sociálně-právní ochranu dětí pravomoc rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí o uložení výchovných opatření, a to vzhledem k nepřípustnosti situace, kdy by komise jako zvláštní orgán obce s rozšířenou působností přezkoumávala rozhodnutí vydané obecním úřadem téže obce. K rozhodnutí o každém odvolání proti rozhodnutí o výchovném opatření je od 1. ledna 2003 věcně příslušný krajský úřad v souladu s ustanovením § 67 odst. 1 písm. a) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích. Podle výše citovaných právních předpisů je povinností starosty obce s rozšířenou působností jmenovat předsedu komise pro sociálně-právní ochranu dětí, jeho zástupce a ostatní členy komise z okruhu osob uvedených v zákoně o sociálně-právní ochraně dětí. Tajemníkem komise musí přitom být pracovník obecního úřadu obce s rozšířenou působností působící na úseku sociálně-právní ochrany dětí. Předseda komise přitom musí podle § 106 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích prokázat zvláštní odbornou způsobilost v sociálně-právní ochraně dětí, tak jak ukládá zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak (což nestanoví) a vyhláška Ministerstva vnitra ČR č. 511/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků samosprávných celků.
Právě tato podmínka a povinnost činí v praxi při jmenování předsedy komise značné potíže. S ohledem na tuto skutečnost lze připustit, aby v případě, že se na pozici předsedy komise nepodaří najít vhodnou osobu, která tento předpoklad splňuje, byl předsedou komise jmenován některý z pracovníků obecního úřadu obce s rozšířenou působností, pokud prokázal zvláštní odbornou způsobilost, i když je samozřejmě vhodnější, aby funkci předsedy komise zastávala spíše osoba stojící mimo obecní úřad. Vyjmutí podmínky prokázat zvláštní odbornou způsobilost je možné do budoucna, kdy by novelou zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů byla tato povinnost zrušena. To je však otázka novely zákona, jejíž přijetí nelze přesně časově odhadnout.
Věra Novotná,
vedoucí oddělení sociálně-právní ochrany dětí
Ministerstva práce a sociálních věcí ČR
Starostové obcí s rozšířenou působností mají podle § 38 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů povinnost zřídit komisi pro sociálně-právní ochranu dětí jako zvláštní orgán obce pro výkon přenesené působnosti.
