Boj s korupcí? Určitě ano! Ale ne boj s obcemi...

Jestliže mnoho starostů a dalších volených zástupců obcí a měst vznáší silné výhrady proti některým ustanovením navrhů tří novel zákonů o územních samosprávných celcích, tak nikoliv proto, že by se jim příčil boj s korupcí.

Předseda Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj Poslanecké sněmovny PČR JUDr. Stanislav Polčák (TOP 09 a Starostové) se už těší na to, až do jím vedenému výboru budou přikázány návrhy novel zákonů o obcích, krajích a hlavním městě Praze. Tyto návrhy připravené Ministerstvem vnitra již prošly meziresortním připomínkovým řízením. Vicepremiérka Mgr. Karolína Peake (VV), která řídí Legislativní radu vlády a Vládní výbor pro koordinaci boje s korupcí, je považuje za »velmi klíčové pro potírání korupce a neefektivního nakládání s veřejnými prostředky právě na komunální úrovni«.

JUDr. Stanislav Polčák s vicepremiérkou nepolemizuje, přičemž má za to, že Ministerstvo vnitra návrhy důkladně projednávalo a bere v potaz jak stanoviska protikorupčních organizací, tak zástupců samospráv. »Jenže prosazujeme-li protikorupční opatření - což opravdu chceme, je třeba vědět, že každé opatření někdy zároveň přináší i poměrně výrazná rizika. Proto se těmto návrhům velmi věnuji a náš výbor je jistě podrobí zevrubné diskusi. Některá opatření totiž podle mého přesvědčení nebudou navrhovatelé schopni obhájit,« dodává.

RIZIKO PARALYZACE ČINNOSTI OBCÍ, SHODUJÍ SE SMS ČR A SMO ČR

Co budí takovou nevoli mnoha komunálních politiků (viz anketa)?

Návrh novely zákona o obcích například počítá s aktivní legitimací jedné třetiny zastupitelů nebo 0,5 % občanů obce k podání soudní žaloby o neplatnost smlouvy o prodeji nemovitosti nebo jiné smlouvy s výší plnění nad 50 000 Kč. »Snaze o posílení transparentnosti při převodech a pronájmech pozemků v majetku obcí rozumíme. Pohledem menších obcí a měst je zde však řada rizik (třeba nezáměrná pochybení), která mohou ohrozit právní jistotu jak samospráv samotných, tak kupujícího. Ten totiž může čelit třeba až hrozbám zneplatnění uzavřených transakcí,« konstatují za Sdružení místních samospráv ČR (SMS) člen jeho předsednictva, starosta obce Křižánky na Žďársku Ing. Mgr. Jan Sedláček a tajemník sdružení Mgr. Tomáš Chmela.

Podle jejich názoru by bylo daleko jednodušší buď nechat převod posoudit ještě před zápisem do katastru nemovitostí (např. povinnou přílohou návrhu na vklad by byly dokumenty dokazující, že byly učiněny všechny zákonné povinnosti), nebo že by existovala jasně stanovená lhůta pro podání této žaloby. »Nemilým překvapením je pro SMS ČR i možnost napadat "jiné smlouvy s výší plnění nad 50 000 Kč". Jsou--li tím míněny i smlouvy o dílo, pak malým obcím hrozí paralyzace investiční činnosti vůbec,« shodují se oba zástupci SMS.

Také Svazu měst a obcí ČR (SMO) se toto navrhované opatření nelíbí. »Už v průběhu přípravy Strategie boje proti korupci a následné přípravy novely zákona o obcích SMO prosazoval ponechání této pravomoci napadnout už uzavřenou smlouvu jen státnímu zástupci. Ten je podle našeho názoru odborně způsobilý, aby vyhodnotil, existují-li dostatečně vážné důvody pro podání žaloby. Velmi se obáváme, že tato možnost by se mohla stát nástrojem pro opoziční boje a v konečném důsledku by mohla vést až k paralýze činnosti obce. Navíc by mohla být narušena právní jistota při uzavírání smluvních vztahů obcemi, neboť by byly pro ostatní partnery nedůvěryhodné (s ohledem na dobu trvání soudních sporů a také na možnost napadnout smlouvu tímto způsobem až pod dobu deseti let),« uvádí Mgr. Iva Vejmelková z legislativně-právního oddělení Kanceláře SMO.

ŽALOBY JAKO ZBRAŇ DO VOLEB?

Aby žalobu o neplatnost smlouvy o prodeji nemovitosti nebo jiné smlouvy s výší plnění nad 50 000 Kč mohl podávat výlučně státní zástupce, o to se zasazoval už při přípravě novely i JUDr. Stanislav Polčák. Marně. »Je zřejmé, že ministerstvo pouze plní vládní zadání a zároveň uvádí argumentaci, že takové žaloby mohou být úspěšné, jen pokud by města či obce nesplnily přesně stanovené povinnosti (zejména zveřejnění záměrů prodejů apod.),« říká. »Jenže já vidím jinou hrozbu. Podání žaloby bude moci část opozičních zastupitelů či občanů načasovat a zneužít ve volební kampani nebo v politickém boji na místní úrovni. Že za x let soud rozhodne o nesmyslnosti celé žaloby, už bude starostovi máloco platné. Je to přímý návod ke zneužití. Proto jsem se proti výslednému návrhu ohradil a trvám na svém požadavku podmíněnosti podání žaloby tím, že ji vznese státní zástupce.«

Kontroverzních návrhů v návrzích novel je více. Třeba, že občan s podporou třetiny zastupitelů či 0,5 % občanů obce se bude moci jménem obce domáhat u soudu přiznání práva na náhradu škody. Ing. Mgr. Jan Sedláček a Mgr. Tomáš Chmela za SMS namítají: »To jasně posiluje opoziční zastupitele. Jenže ti přece ve volbách získali méně hlasů, tedy i menší důvěru voličů než zastupitelé koalice. Neumožní taková formulace opozici vést vcelku jednoduše předvolební kampaň tím, že bude celé volební období podávat nesmyslné žaloby na každý nepopulární převod či náhradu škody?«

O SPORNÉ BODY SE POVEDE BOJ

»Bojovat proti korupci paralyzováním samosprávy považuji za nezodpovědné, na což beztak doplatí občan, jehož obec povede vleklé soudní spory,« míní starostka České Lípy Mgr. Hana Moudrá. Podobně hovoří Ing. Jan Vovesný, starosta obce Prace u Brna: »Protikorupční jednání musí být seriozní, nikoliv honbou za senzací. Vždy musí být i náležitě podloženo důkazy. Také by pomohlo, kdyby se zveřejňovalo nejen podezření na korupci, ale i výsledky jejího šetření, a to se stejnou pozorností, i kdyby se žádná neprokázala.«

Návrhy všech tří novel teprve čeká jednání v Poslanecké sněmovně. Patrně půjde o tvrdé střety. Vicepremiérka Peake (naše dotazy na toto téma nechala bez odpovědí) totiž tvrdí: »K těmto zákonům se sešla snad tisícovka připomínek ze strany obcí a krajů. Je v nich velká obava z těchto opatření a já velmi doufám, že to bude jedno z těch opatření, která dotáhneme do konce.«

K témuž čtěte rovněž na webu Moderní obce (www.moderniobec.cz)

Některá opatření v návrzích novel zákonů o obcích, krajích a hl. městě Praze

Zavedení přísnějších pravidel pro nakládání s majetkem obcí a krajů a pro posílení odpovědnosti za způsobenou škodu.

Úprava povinnosti zveřejňovat záměr dispozic s nemovitým majetkem (§ 39 odst. 1 a 4 obecního zřízení):

- prodloužení doby zveřejnění na 30 dní (takto to už kraje mají!);

- nová povinnost uvádět v záměru též podmínky pro výběr nejvhodnější nabídky;

- nová povinnost zveřejnit záměr až do rozhodnutí v příslušném orgánu;

- možnost nahlížet do nabídek, které obec obdržela (po rozhodnutí příslušného orgánu o zamýšleném majetkoprávním úkonu).

Úprava povinnosti disponovat s majetkem za cenu obvyklou (§ 39 odst. 2 obecního zřízení):

- výslovné rozšíření této povinnosti i na sjednávání nájmů;

- povinnost výslovně uvést důvody pro odchylku přímo v zápise ze zasedání rady nebo zastupitelstva.

Omezení darování nemovitého majetku (§ 39 odst. 3 obecního zřízení): Pokud se ke zveřejněnému záměru přihlásí zájemce o koupi, bude nutné nemovitost prodat, ledaže existují důvody hodné zvláštního zřetele.

Povinnost zpeněžovat majetek prioritně veřejnou dražbou nebo veřejnou obchodní soutěží (§ 38 odst. 1), ledaže takový postup není vhodný či možný.

Povinnost důsledně uplatňovat nárok na náhradu škody způsobené obci (§ 38 odst. 6, § 38a, § 75 odst. 3 a 4 a změna zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci):

- zpřesnění povinnosti uplatňovat nárok na náhradu škody a na vydání bezdůvodného obohacení
(§ 38 odst. 6);

- možnost občana obce podpořeného jednou třetinou zastupitelů nebo 0,5 % občanů obce domáhat se jménem obce u soudu přiznání práva na náhradu škody, pokud neuplatní obec tento nárok sama
(§ 38a);

- stanovení povinnosti uplatňovat náhradu škody vůči úředníkům samosprávy za vzniklou škodu, nebudou-li důvody zvláštního zřetele (změna zákona č. 82/1998 Sb.);

- jestliže funkcionáři obce vznikne nárok na odměnu z důvodu zániku mandátu přede dnem konání voleb nebo z důvodu odvolání či vzdání se funkce (§ 75 odst. 3 a 4) v době, kdy je proti němu vedeno trestní řízení pro úmyslný trestný čin spáchaný v průběhu funkčního období, bude vyplacení odměny pozastaveno až do ukončení tohoto řízení.

Oprávnění podat návrh na určení neplatnosti smlouvy uzavřené obcí nebo návrh na určení právního vztahu (§ 40a obecního zřízení, § 42 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství a zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích):

- občan obce podpořený jednou třetinou zastupitelů nebo 0,5 % občanů obce bude oprávněn podat návrh na určení neplatnosti smlouvy nebo určení právního vztahu ve vztahu k tzv. povinně zveřejňované smlouvě, tedy písemné smlouvě, jíž obec nakládala s veřejnými prostředky, pokud celková výše plnění přesahuje 50 000 Kč bez DPH nebo byla-li předmětem úkonu nemovitost. Podání žaloby obce bude podléhat vyššímu soudnímu poplatku.

- oprávnění podat návrh bude svěřeno též státnímu zástupci.

Povinnost evidovat vydaná a zrušená správní rozhodnutí (§ 5 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím): Ustanovení bude doplněno tak, aby každý povinný subjekt, tedy i každá obec a kraj, musely evidovat a zveřejňovat přehled rozhodnutí zrušených správními soudy. Zveřejňovány budou údaje za předchozí kalendářní rok vždy do 1. 3. následujícího roku.

- Úprava kompetencí mezi zastupitelstvem a radou zamezující obcházení zákona.

Odejmutí rozhodování o nájemních smlouvách a o smlouvách o výpůjčce z vyhrazené pravomoci rady obce [§ 102 odst. 2 písm. m) a § 85 písm. c) obecního zřízení]: Z vyhrazené pravomoci rady obce bude odejmuto rozhodování o nájemních smlouvách a o smlouvách o výpůjčce, které bude zčásti svěřeno do vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce (půjde-li o nájem nebo výpůjčku na dobu delší než 4 roky) a ve zbytku do nevyhrazené pravomoci rady obce (tak, aby si zastupitelstvo obce mohlo případné rozhodnutí o uzavření nájemní smlouvy či smlouvy o výpůjčce pro sebe vyhradit);

Výslovně bude uvedeno, že starosta v obcích bez volené rady nevykonává tyto pravomoci jako vyhrazené (§ 84 odst. 4 obecního zřízení).

Rozhodnutí o uznání dluhu nad 20 000 Kč bude svěřeno zastupitelstvu obce [§ 85 písm. h) obecního zřízení].

Antikorupční opatření určitě ano. Ale ne komplikace pro chod obcí a krajů

Již po meziresortním připomínkovém řízení jsou návrhy novel zákonů o obcích, krajích a hlavním městě Praze, které mají naplnit Strategii vlády v boji proti korupci v oblasti samosprávy. Podle mě se však navrhuje i několik bodů, které jsou přinejmenším sporné.

KDYŽ SI TŘETINA ZASTUPITELŮ POSTAVÍ HLAVU...

Třeba aktivní legitimace jedné třetiny zastupitelů nebo 0,5 % občanů obce k podání soudní žaloby o neplatnost smlouvy o prodeji nemovitosti nebo jiné smlouvy s výší plnění nad 50 000 Kč. Jistě je to dobře myšlené. Jenže co když zastupitelstvo obce prodá investorovi pozemek, aby tam postavil továrnu, a třetina zastupitelů to napadne u soudu? Třeba jen proto, že mají na tuto investici odlišný názor nebo že jim není po chuti starosta? Opravdu bude pak investor čekat dva tři roky, než soudy věc pravomocně dořeší a vyřeší? Nestačilo by oprávnění k podání takové žaloby svěřit pouze státnímu zástupci, který by musel hlídat zákonnost předmětné majetkoprávní operace? Stačilo, alespoň podle mého názoru!

Obdobné oprávnění jedné třetiny zastupitelů nebo 0,5 % občanů se navrhuje v případě žaloby o náhradu škody za obec. V tomto punktu se navíc podle mě popírá ústavně daný princip zastupitelské demokracie, že za obec přece jednají orgány obce - starosta, rada a zastupitelstvo.

Především pro malé obce může být problémem i navrhovaná povinnost zpeněžovat majetek prioritně veřejnou dražbou nebo veřejnou obchodní soutěží. A také zveřejňování záměru disponovat s nemovitým majetkem nejen na úřední desce obce a na jejím webu, ale nově i na centrální adrese (kterou má obhospodařovat Česká pošta při poplatku 250 Kč za jednu stránku!). Jen v tomto případě se celkové náklady pro veřejnou správu předpokládají ve výši zhruba 30 mil. Kč. V zájmu objektivity dodejme, že tento bod má snad ještě šanci na úpravu.

NÁVRHY PŘINÁŠEJÍ I POZITIVA

Na druhou stranu třeba rozšíření povinnosti disponovat s majetkem za cenu v daném místě a čase obvyklou kromě koupě nemovitostí nově i na sjednávání nájmu určitě představuje pozitivní posun. Rovněž tak povinnost zaznamenávat výsledek hlasování nejen v zastupitelstvu (což se už díky hlasovacím zařízením ve větších městech běžně děje), ale nově také v radě, zvýší odpovědnost volených zastupitelů za svoji zvednutou ruku a za usnesení, které bylo jejich zásluhou přijato. Ale v malých obcích to však může přinést technické problémy i nemalé finanční náklady s nákupem hlasovacího zařízení.

ZKUSME O VŠEM JEŠTĚ JEDNOU VĚCNĚ DISKUTOVAT

Domnívám se, že by se všechny navrhované změny (nikoliv pouze ty, které jsem uvedl) měly - především na úrovni obcí a krajů - ještě znovu prodiskutovat. Jde přece o to, aby v rámci jinak bezesporu chvályhodné snahy o ztížení možností korupce a o větší transparentnost veřejné správy nebylo ohroženo fungování samosprávy jako takové, zejména v nejmenších obcích.

JIŘÍ NĚMEC
právník, člen Komise pro veřejnou správu Asociace krajů ČR

ANKETA

Oslovení komunální politici se shodují: Nechtěli bychom neustálé soudní pře koalice s opozicí

Návrh novely zákona o obcích mj. počítá s aktivní legitimací jedné třetiny zastupitelů či 0,5 % občanů obce k podání soudní žaloby o neplatnost smlouvy o prodeji nemovitosti nebo jiné smlouvy s výší plnění nad 50 000 Kč. Obdobné oprávnění třetiny zastupitelů nebo 0,5 % občanů se navrhuje, i pokud jde o žalobu o náhradu škody za obec. Co o tom soudíte?

Mgr. Hana Moudrá, starostka České Lípy: Tyto příklady patří k těm, kvůli nimž budu apelovat na všechny členy vlády, aby novela byla vrácena zpět k připomínkování. Důvodem však není to, že bychom se zuby nehty bránili protikorupčním opatřením. Ale především to, že podobná zákonná ustanovení by zcela ochromila rozhodovací procesy v obcích a městech, jejichž pravomoci a rozhodování jsou postaveny na zastupitelské demokracii. To ovšem tato novela podobnými ustanoveními zcela popírá. Kvůli navržené úpravě by se čtyřleté volební období mohlo proměnit v neustálý soudní souboj mezi koalicí a opozicí a velmi by se omezilo přijímání rozhodnutí, bez nichž však žádná obec nemůže fungovat. Proto mě tolik mrzí, že do novely vůbec nebyly zapracovány praktické připomínky Svazu měst a obcí ČR, což je v případě legislativního procesu opravdu ojedinělý přístup.

Ing. Jan Vovesný, starosta obce Prace u Brna: Jako každý institut i tato opatření mají své »dvě strany mince«. Bylo by jistě možné, aby opozice, třeba i podporovaná svými voliči - a tedy společným postupem při dodržení stanoveného počtu občanů, podala takovou žalobu k soudu o neplatnost smlouvy. Ale něco jiného jsou »silácké řeči« a něco jiného je seriozní soudní žaloba, která musí být odůvodněná, podložená důkazy - a samozřejmě musí být uhrazen i soudní poplatek. Pokud by se prokázalo, že šlo o tzv. šikanozní žalobu bez reálného opodstatnění, může poškozený investor vymáhat náhradu škody. Proto by měl zákon upravovat nejen možnost podání takové žaloby, nýbrž i důsledky jednání, kdyby žaloba nebyla opodstatněná. Jistěže se nabízí možnost, aby oprávnění k podání žaloby (na návrh zastupitelů či občanů) bylo např. svěřeno pouze státnímu zástupci, který by z pozice své funkce pohlídal zákonnost předmětné majetkoprávní operace. Takové řešení by však do jisté míry připomínalo trestní řízení, přičemž již teď může kdokoli, kdo má pocit, že určitý převod majetku obce nebyl zcela právně v pořádku, podat trestní oznámení, a iniciovat tak prošetření dané kauzy. Je třeba připomenout, že každý převod z majetku obce musí být schválen jejím zastupitelstvem. Navíc takový záměr musí být předem zveřejněn. Tedy již v tomto okamžiku má kdokoli právo na informace ohledně zamýšleného převodu a opozice může takový záměr napadat. Zastupitelstvo rovněž musí své záměry náležitě zdůvodňovat. Kdyby tedy hypoteticky nastala situace, že 100 % zastupitelů bude pro určitý záměr, zatímco občané budou mít pocit, že tento záměr je proti zájmům obce, pak by bylo možné si představit, že občané budou mít právo obrátit se na soud. Otázkou však zůstává, kdo by v takovém řízení nesl důkazní břemeno a jak by toto řízení bylo procesně upraveno.

PhDr. Lenka Mazuchová, MBA, starostka města Unhošť (okres Kladno): Jsem starostkou malého městečka se zhruba 5000 obyvatel. V posledním roce také nám v souvislosti s nižším výběrem daní byly kráceny příjmové stránky rozpočtu. Máme 21členné zastupitelstvo města a jen výjimečně se najde měsíc, kdy opozice nepodá stížnost na kraj, ÚOHS či dokonce k soudu. Stále jsem však starostkou, takže situace v našem městě »pod kontrolou« snad není tak zlá. Žalobu i dnes může podat každý. Otázkou je, kdo bude platit příslušné výlohy. Obce jsou dnes většinou rády, mají-li peníze na výplaty, úklid sněhu či údržbu objektů ve svém vlastnictví. Kde vezmou další prostředky na soudy, právní zastoupení apod.? Nemůže v modelovém případě dojít jen ke zvýšení požadované částky o sumu pro opoziční zastupitele? Uvítala bych, kdyby podobné »žaloby« řešil ať již dozorový státní zástupce, či rozhodčí soud, avšak nejraději zdarma jako službu veřejné správě. V případě shledání závažného pochybení by náklady řízení mohly být naúčtovány viníkovi.

Zkušenosti máme i s hledáním odpovědnosti škody za obec. Právě teď řešíme případ, kdy opozice má názor, že demolice jednoho objektu byla předražena. Prokazatelnou škodu předpokládáme přibližně

0,15 mil. Kč, naopak opozice hovoří o milionových částkách. Cena sond, práce soudních znalců, právního zastoupení a soudů v tomto případě snadno překročí výši škody. Zaplatí-li si stavební firma elitního advokáta, jaká je naše šance? Z čeho to vše máme zaplatit, pokud neuspějeme? Na druhé straně by asi nebylo únosné, aby v zastupitelstvu byla opozice »převálcována« a na případnou škodu se kvůli nedostatku peněz zapomnělo. To by koalici voliči ani nemohli odpustit. Asi by i v tomto případě pomohl jakýsi »rozhodčí soud«, který by pro veřejnou správu pracoval za nižší ceny.

Ing. Marie Fomiczewová, starostka města Jeseník: Korupce je ohromný společenský i politický problém. Avšak i zde je třeba se řídit zdravým selským rozumem, který logicky klade důraz na »zametání schodů shora«. Obce už dnes úpí pod tíží různých příkazů, zákazů a povinností, interních auditů, veřejnoprávních kontrol, předběžné řídicí kontroly, průběžných a následných kontrol, evaluací, monitorování, přezkumů, statistik, hlášení a dalších a dalších přibývajících úkolů, přičemž s tím spojené náklady musí dát ze svého rozpočtu. Za každé nové pracovní místo veřejnost radnici málem ukamenuje, kvůli každé malé chybě se úředníci třesou strachy před sankcemi. Další opatření eliminující korupční rizika v obcích mně připomínají složitá a důkladná opatření, aby dělník nevynesl přes vrátnici v kapse hřebík, zatímco management si v klidu tuneluje firmu ve velkém. Každá legislativní změna by měla být předem důkladně zvážena, nejsou-li s ní spojeny nové povinnosti a nepřinesou-li náklady na ně více škody než užitku. Myslím si, že v našem státě jsou mnohem akutnější úkoly, které by napomohly plnit strategii boje proti korupci, než je zrovna novela zákona o obcích.

Poslanec Stanislav Polčák přiznává, že některá opatření v návrzích novel zákonů o územních samosprávných celcích jsou pro něho »těžce akceptovatelná«.

FOTO: ARCHIV