Při přípravě legislativních úprav financování územních samospráv v České republice se velmi často zapomíná na mezinárodní závazky, které pro náš stát vyplývají z ratifikace Evropské charty místní samosprávy. Tyto povinnosti by měly být zohledňovány a měl by být na ně kladen patřičný důraz.
Nastavení systému financování územních samosprávných celků budou vždy doprovázet diskuse. Jde totiž o vymezení jednoho z nejvýznamnějších vztahů mezi státem a samosprávami, a to do jaké míry se stát vzdá některých finančních zdrojů právě ve prospěch samosprávy při naplňování jejích cílů a úkolů.
ZÁKLADNÍ ZÁSADY
Evropská charta místní samosprávy, jež obsahuje závazky států respektovat určité obecné zásady místní samosprávy, zavazuje Českou republiku k plnění některých principů ve vztahu k financování obcí. ČR ratifikovala tento dokument 1. září 1999. Již v samotné preambuli se setkáme s dekla- rováním existence místních společenství s vysokou mírou autonomie a dostatečným vybavením zdroji k realizaci odpovědnosti místních samospráv. Tuto poměrně složitou formulaci lze stručně interpretovat slovy: Stanovenému rozsahu působnosti územní samosprávy má odpovídat dostatek finančních prostředků.
Hlavní pozornost financování územní samosprávy je věnována v čl. 9 Evropské charty místní samosprávy. Tento článek mj. stanoví, že místní orgány mají právo na odpovídající vlastní finanční zdroje, s nimiž mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat (disponovat). I když Česká republika využila svého práva a označila čl. 9 odstavce 3, 5 a 6, které se týkají financování samosprávy za ty, jimiž se necítí být vázána, přesto lze nalézt promítnutí vzájemných finančních vazeb mezi státem a místními samosprávami v ostatních ustanoveních tohoto článku. Za podstatné finanční vazby, na které se ustanovení Evropské charty místní samosprávy vztahují, považuji především takové, jež vyjadřují vzájemné finanční vztahy státu a samosprávy, tedy rozpočtové určení daní a dotace.
ROZPOČTOVÉ URČENÍ DANÍ
Z hlediska rozpočtového určení daní je pro nás zajímavý závazek, podle něhož mají místní společenství v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat. Dále Evropská charta místní samosprávy stanoví, že finanční zdroje místních společenství jsou úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem. V dokumentu popsané "právo na přiměřené vlastní finanční zdroje" a také "zdroje úměrné odpovědnosti" vymezují požadavek finanční autonomie územních samospráv. Jde o poměrně abstraktní pojmy, které lze jen velmi těžko vykládat jednotně, protože se budou názory jednotlivců jak z teorie, tak praxe lišit. Faktem je, že zákon o rozpočtovém určení daní stanoví podíl územních samospráv na sdílených daních, a určuje tak jejich daňové příjmy, s nimiž hospodaří podle zásad stanovených zákonem. Zdali jsou podíly územních samospráv dostatečné či nikoliv, je předmětem současných diskusí zejména politických kruhů. Jasným cílem rozpočtového určení daní je naplnit požadavky kladené na financování územních samospráv. Mělo by být nastaveno tak, aby nebylo sporu o autonomii v hospodaření s finančními zdroji těchto celků.
DOTACE
Ani dotace, důležité vazby mezi jednotlivými články rozpočtové soustavy, nezůstávají bez povšimnutí Evropské charty místní samo-správy. Na dotace se obecně vztahují ustanovení čl. 9 odstavce 2, podle něhož mají být finanční zdroje místních společenství úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem. Rovněž odstavec 4 hovoří o pružných a různorodých finančních systémech, na nichž se zakládají zdroje, které budou stále odpovídat skutečnému vývoji nákladů na plnění úkolů místních společenství. Tento požadavek je poměrně logický. Zavazuje totiž stát k tomu, aby nové činnosti a úkoly, které na místní samosprávy postupně přenáší, zároveň doprovázela dostatečná finanční kompenzace a krytí nákladů na jejich výkon. Je třeba říci, že obce i kraje si velmi stěžují na zvyšující se finanční zátěž při řešení nejrůznějších úkolů, které na ně stát přenáší, ale finančně nekompenzuje. O tomto problému se diskutuje nejen v České republice, ale obdobné trendy řeší řada zemí Evropské unie. Nejkonkrétněji se však dotacemi zabývá čl. 9 odst. 7, který ČR též přijala, respektive neučinila vůči němu výhradu. Dotace místním společenstvím se pokud možno předem neváží na financování konkrétních projektů. A také jejich poskytování nemá likvidovat základní svobodu místních společenství uplatňovat v rámci své působnosti volné uvážení. Ustanovení Evropské charty místní samo-správy týkající se dotací de facto říkají, že by se zdroje u dotací neměly účelově vázat, aby neomezovaly územní samosprávy v uskutečňování vlastní politiky a hlavně jejich autonomní rozhodování. Účelové dotace sice nejsou zakazovány, ale má být všeobecná snaha k jejich omezení a poskytování jen v odůvodněných případech.
Jak se stát se závazky, které přijal, vypořádá, záleží pouze na něm a jeho legislativě, jelikož postavení místních samospráv zůstalo vnitřní záležitostí každého státu. Ten musí pouze respektovat obecné podmínky stanovené v Evropské chartě místní samosprávy. Myslím, že nyní je jedinečná příležitost zmiňovat výše uvedené zásady. Má-li být součástí reformy veřejných financí také úprava zákonů, které se vztahují k financování územních samospráv, ať případné změny lépe reflektují také naše mezinárodní závazky.
Martin Netolický
student doktorandského studia
Právnické fakulty Masarykovy univerzity, Brno
