Podle poslance Evropského parlamentu Jana Olbrychta, experta na regionální politiku, vedoucího polské delegace v Kongresu místních a regionálních orgánů Rady Evropy a místopředsedy Svazu polských měst, přineslo striktní oddělení státní správy a samosprávy vojvodstvím značné potíže.
Jak je polská veřejná správa připravena na čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů Evropské unie, vyhovuje vůbec její struktura a nastoupené trendy?
Vývoj polské veřejné správy vykazuje v poslední době nejednoznačné tendence, jako by zároveň postupoval různými směry. Na jedné straně jsme svědky různých potřebných změn, z nichž některé byly vyvolány logikou příprav na vstup do unie. Ta naši zemi ostatně přiměla k revizi několika dřívějších nešťastných rozhodnutí. Na druhé straně byly zaznamenány negativní regresivní trendy. Nyní je nejdůležitější stanovit, kdo bude nadán kompetencí přímého přístupu ke strukturálním fondům. Už víme, že ze začátku budou spravovány ministry, což by svědčilo o trendu k centralizaci. Část kompetencí však připadne do rukou maršálků a budou to tedy také vojvodství, třebaže zatím disponují velmi malými vlastními rozpočty, kdo bude rozhodovat o toku unijních peněz.
Je naděje, že vojvodství získají vyšší vlastní daňové příjmy?
Připravuje se nový zákon o jejich příjmech. Odbourává mnohé dosavadní dotace a subvence, tok peněz se poněkud přesouvá na úroveň vlastních příjmů. Pozice regionů bude sice významnější, ale o radikální změny, které by konstituovaly silná vojvodství, nejde. Vojvodstvím přibude jen několik procent z daní navíc, přesně to zatím není stanoveno. Důležitější je skutečnost, že získají skutečnou roli při rozdělování peněz a nebudou tak, jak poukazuje EU, hrát jen roli tzv. programujících a řídících orgánů. Tím se má na mysli dosavadní role vojvodství jako pouhých správců programů, tvůrců koncepcí a vykonavatelů abstraktních správních pravomocí. To vše na úkor skutečného angažmá při rozdělování regionálního rozpočtu.
Existují paralely se situací na lokální úrovni?
U měst a obcí je situace obdobná. Připravuje se zákon o rozpočtovém určení daní, který pravděpodobně vejde v platnost v příštím rozpočtovém roce. Počítá se v něm rovněž s redukcí zaručených dotací a subvencí. Rozpočty měst a vojvodství budou tak v důsledku toho více spojeny s celkovou ekonomickou situací v zemi. Jestliže je totiž finanční situace samosprávného subjektu postavena na dotacích, padá odpovědnost za jejich výši přímo na vládu. Odvíjí-li se ovšem od vlastních příjmů, pak změna v ekonomické situaci v zemi automaticky způsobuje pozitivní pohyb ve výši příjmu z vlastních daní.
A co je podstatou zmíněných regresivních trendů?
Jevy, o nichž jsem dosud hovořil, ilustrují zdravý směr vývoje veřejné správy, spočívající v relativním posílení samosprávy z finančního hlediska. Znepokojivé signály ukazují snahy o znovunastolení centralizace. Nejlepším příkladem je zdravotnictví. Nemocnice totiž ve velké míře závisí na regionech a na městech. Ovšem způsob budování Národního fondu zdraví situaci polarizoval, protože je nesen ve směru maximální centralizace řízení zdravotnictví, a dosavadní decentralizační procesy se tak zdají být zastaveny. To je neblahé.
Dalším nebezpečným fenoménem je neobyčejné zpolitizování všech regionálních i lokálních struktur, což se projevuje jako neschopnost či neochota oddělit svět politiky od některých čistě odborných postupů veřejné správy. A opět: Po vstupu do unie, která proti nim ostatně včas brojila a varovala, se tyto jevy staly víc než markantní a nijak se nedaří jim zabraňovat nebo předcházet. Důsledkem jsou negativní dopady do kvality výkonu správy, která po každých místních volbách prochází razantními turbulencemi. Radnice a úřady se stávají přepolitizované, což negarantuje stabilitu a má opět dopady na stabilitu řízení evropských fondů. V Polsku je tento jev považován za příslovečné úzké hrdlo veřejné správy.
V roce 1998 se v Polsku uskutečnila reforma veřejné správy. Proběhly volby do sněmů nových šestnácti vojvodství, která se dále dělila na množství rovněž nově vytvořených okresů. Považuje se zavedení celého systému za úspěch - zvláště pak s ohledem na nové unijní úkoly?
Otázka, zda je současná správní struktura státu vyhovující, je tvrdým oříškem. Rozlousknout ho pomůže nová zátěž, jíž je samozřejmě způsob čerpání ze strukturálních fondů. Řešení podle mého názoru spočívá v posílení regionů a odstranění principu dvojkolejnosti. Máme totiž vojvodskou samosprávu, v jejímž čele stojí maršálek, zatímco výkon státní správy v regionu je plně v rukou vojvody. V Polsku jsme přejali francouzský systém veřejné správy v čisté formě, čehož jste v České republice naštěstí ušetřeni, protože hejtmani kompetence pro výkon státní správy mají. A právě po vstupu do unie se podle mého názoru v plné nahotě ukázalo, že náš systém je roztříštěný, příliš komplikovaný, a tak určitě přijdou změny ve směru redukce správy tak, aby se napříště nedublovala. Co se týká okresů, je diskuse o jejich smyslu velmi živá. Zkoumá se, zda se v trojstupňovém systému osvědčily a jak vlastně fungují. Nedávno se zvažovalo, zda je vůbec nezrušit, dnes se spíše akcentuje, že by se měl redukovat jejich počet.
V Česku si mnozí odborníci myslí, že polský systém je lepší. Právě kvůli větší transparentnosti byla původně naše reforma veřejné správy koncipována také jako dvojkolejná, ale starostenská lobby v parlamentu dosáhla nakonec ve vzájemném poměru státní správy a samosprávy dnešního agregovaného řešení ...
Kdokoli by chtěl čerpat ze strukturálních fondů Evropské unie, musí mít jasně zodpovězenou následující základní otázku: Kdo vládne v regionu? Ne tedy, kdo je ve vojvodství důležitější, ale kdo mu skutečně vládne, tedy kdo skutečně vykonává regionální pravomoci. Vypracovává se například program ekonomického rozvoje regionu. Kdo nese zodpovědnost za jeho naplnění? V naší dnešní situaci je to tak, že částečně maršálek a částečně vojvoda, ve skutečnosti ovšem, jak jsem uvedl, rozhoduje ministr. Ten svým rozhodnutím musí jednoznačně překlenout velkou horizontální roztříštěnost správy, kde se v prostoru mezi maršálkem a vojvodou pohybuje příliš mnoho aktérů. Do budoucna je třeba vztahy projasnit nebo přeformulovat a stanovit jasné kompetence. Zkušenosti jsou sebrány, vojvodství se nyní nacházejí již ve svém druhém volební období. Pro srovnání - města si utřiďují dojmy z nedávné převratné změny, kterou byl přechod na režim přímo volených starostů.
Existuje při podávání projektů pro strukturální fondy zpoždění? U nás někdy panuje obava, že se v nejbližším období staneme pouhými čistými plátci.
Také v Polsku byly podobné pochybnosti vyslovovány, ale nejde o hlavní problém. Závažnější je skutečnost, že do Sejmu (parlamentu) nebyly předloženy některé důležité doprovodné zákony, důležité pro čerpání. Projektů bude spoustu, problém je s jejich kvalitou.
Mnoho obcí, měst, okresů bude totiž za pomoci peněz ze strukturálních fondů chtít zrealizovat své staré infrastrukturální plány, jako jsou například opravy silnic či výstavby čistíren odpadních vod. A to není dobré. Je zapotřebí, aby byly uskutečněny projekty, které by dynamizovaly ekonomiku. A ty zatím příliš nevidím.
Další riziko spatřuji rovněž v lehkomyslném přístupu k tzv. zásadě n+2. Proplácení projektů ze strany EU se totiž může realizovat ve třetím roce, tj. ještě další dva roky po skončení projektu. Ten například skončí v roce 2006, ale ještě v roce 2008 docházejí z unie platby. Mnozí předkladatelé spoléhají na to, že definitivní vyúčtování mohou odkládat někam do třetího roku, kdy přijdou z unie poslední platby. Tahle strategie jim ovšem nevyjde, nakonec očekávané prostředky kvůli zpožďování ve vyúčtování takto vůbec nedostanou a přijdou o ně. Ne proto, že se zpozdili v podávání projektů, ale že je nestihli včas proúčtovat.
Nevím, jak v Česku, ale u nás v Polsku panuje ve vztahu k projektům určitá lehkomyslnost: nějak si poradíme, nějak to přesuneme, nějak si zaimprovizujeme. Ale to v případě strukturálních fondů nepůjde, protože všichni budeme mít co do činění s tvrdou bruselskou administrativou, která bude mít svůj pevný dead-line, který jednoznačně znamená konec projektu. A tady se může ukázat, že polské subjekty o peníze přijdou a na vině bude jednoznačně nedostatek disciplíny při dodržování termínů. Odhaduji, že tohle poučení bude ze začátku kruté.
Základní údaje o Polsku a jeho systému veřejné správy
Rozloha státu (km2): 312 685
Počet obyvatel: 38 644 000 (rok 2001)
Hlavní město: Varšava (1 610 000 obyvatel)
Hustota zalidnění (obyvatel/ km2): 124
Administrativní rozdělení: 16 vojvodství (województwo), 208 venkovských okresů (powiat), 64 městských okresů, 2489 obcí a měst (gmina, miasto)
Reforma veřejné správy, která vešla v platnost v roce 1998, založila dvojkolejnost veřejné správy, tj. důsledné oddělení státní správy a samosprávy.
V čele samosprávy na úrovni vojvodství stojí maršálek (marsza#179#ek), tj. předseda regionální samosprávy, jehož vybírá vojvodský sněm (sejmik), volený na čtyři roky. Centrální státní správu v území reprezentuje vojvoda (wojewoda), jehož jmenuje předseda vlády na návrh ministra vnitra a správy.
V čele obdobně koncipované samosprávy okresu stojí předseda rady okresu (Przewodniczšcy Rady powiatu, rada je okresní volené zastupitelstvo), státní správu vykonává přednosta (Przewodniczšcy Zarzšdu Powiatu, též zvaný starosta).
Obec řídí starosta (wójt), město burmistrz, statutární město primátor (prezydent miasta).
