Co všechno může a nemůže kontrolní výbor zastupitelstva obce?

V poslední době se setkávám s dotazy, kam až může kontrolní výbor při své činnosti zajít. Co ještě je v jeho působnosti, a kde jeho působnost končí. Ustanovení zákona o obcích, která upravují činnost výborů zřizovaných zastupitelstvem obce, přinášejí v praxi některé výkladové problémy. Ač se na...

V poslední době se setkávám s dotazy, kam až může kontrolní výbor při své činnosti zajít. Co ještě je v jeho působnosti, a kde jeho působnost končí.

Ustanovení zákona o obcích, která upravují činnost výborů zřizovaných zastupitelstvem obce, přinášejí v praxi některé výkladové problémy. Ač se na první pohled může zdát, že zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále zákon o obcích) dává dostatečná vysvětlení, často je třeba učinit rozbor příslušných ustanovení.

Nejprve musíme odlišit ustanovení zákona o obcích, která upravují činnost výborů obecně (zejména § 117 a § 118 zákona o obcích), a tudíž se na kontrolní výbor vztahují také, a ustanovení, která jsou určena pouze pro činnost povinně zřizovaných výborů (§ 119 zákona o obcích), a to finančního a kontrolního výboru.

SLOŽENÍ VÝBORU

Kontrolní výbor je zřizován zastupitelstvem obce, které také volí a odvolává jeho předsedu a další členy tohoto orgánu. Jelikož je to povinný iniciativní a kontrolní orgán zastupitelstva obce, není možné užít ustanovení zákona o obcích, které dává zastupitelstvu pravomoc rušit výbory. Kontrolní výbor, který je zastupitelstvem obce zřízen vždy, nemůže být zrušen. Spíše si lze představit situaci, kdy jsou odvoláni všichni členové výboru včetně předsedy a zvoleni noví. V tomto případě nenastane zrušení kontrolního výboru, ale pouze personální přeobsazení. Ustanovení § 117 odst. 2 zákona o obcích je proto třeba chápat jako speciální vůči § 117 odst. 1 v souvislosti s § 84 odst. 2 písm. l) zákona o obcích.

Počet členů kontrolního výboru je vždy lichý, přičemž zákon stanoví minimální počet tří členů. Zároveň členy kontrolního výboru nesmí být starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu, případně osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu. Kvůli zaměření činnosti a působnosti kontrolního výboru zákon přímo jmenuje osoby, které nesmějí být vzhledem ke své funkci nebo zařazení v obecním úřadu členy kontrolního výboru (totéž platí pro finanční výbor).

Stejně jako pro jiné výbory (s výjimkou výborů osadních) platí, že předsedou kontrolního výboru může být pouze člen zastupitelstva obce. Zákon tak klade velký důraz na samotnou osobu předsedy, jelikož požaduje, aby prošel politickou soutěží ve volbách do zastupitelstev obce a byl zvoleným členem nejvyššího orgánu obce. Jeho postavení je díky tomu také mnohem silnější než ostatních členů výboru, kteří nejsou členy zastupitelstva obce. K tomu se však vracím dále.

VZTAH ZASTUPITELSTVO - VÝBOR

Ze své činnosti se kontrolní výbor zodpovídá pouze zastupitelstvu obce, kterému také předkládá svá stanoviska a návrhy. Je to logický vztah mezi zřizovatelem výboru a jeho iniciativním orgánem.

O četnosti jednání výborů se zákon nezmiňuje. V obecně formulovaném ustanovení jenom říká, že výbor se schází podle potřeby. V tomto je poměrně velká volnost a záleží především na podnětech k projednání a dohodě. Nejsou-li žádné podněty pro kontrolu, výbor se může scházet příkladně vždy před jednáním zastupitelstva. Pochopitelně záleží na předsedovi a členech výboru, jestli se dohodnou na pravidelnosti nebo jen na příležitostných jednáních. V této souvislosti upozorňuji na výklad § 16 odst. 2 písm. g) zákona o obcích, podle kterého občan obce starší 18 let a fyzická osoba, která dosáhla věku 18 let a vlastní na území obce nemovitost, má právo podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty.

Rovněž připomínám, že zákon zmiňuje výbory nikoliv jako orgány obce, ale jako orgány zastupitelstva obce, které je zřizuje. Proto bychom měli vnímat, že toto oprávnění se vztahuje k zastupitelstvu obce, radě obce, starostovi, obecnímu úřadu, ale výbor je odvozen od zastupitelstva. Pokud ale zastupitelstvo obce uloží výboru, aby se návrhem, připomínkou a podnětem občana zabýval, měl by je projednat na svém jednání a příslušný návrh, respektive stanovisko k dotčené věci předložit zastupitelstvu obce. Výše zmíněné oprávněné osoby však mají právo nahlížet do usnesení výborů zastupitelstva obce a pořizovat si z nich výpisy.

Výklad by nebyl úplný, pokud bych nepřipomněl oprávnění jednotlivých členů zastupitelstva obce ve vztahu k výborům, tudíž i kontrolnímu. Člen zastupitelstva obce má při výkonu funkce právo podle § 82 písm. a) a b) zákona o obcích předkládat výborům návrhy na projednání, ale také právo vznášet dotazy, připomínky a podněty na předsedy výborů. Písemnou odpověď na dotaz musí obdržet do 30 dnů. Je tedy evidentní, že výbory a jejich předsedové se musí zabývat návrhy členů zastupitelstva obce.

Podle tohoto ustanovení musí postupovat také starosta, místostarosta, případně člen rady obce, který předkládá návrh na projednání. Všichni jmenovaní totiž vystupují ve vztahu k výboru jako členové zastupitelstva obce a nemohou výbory sami úkolovat. Jediným orgánem, který dává výborům úkoly, je zastupitelstvo obce jako kolektivní orgán. Jednotliví členové zastupitelstva neúkolují, pouze předkládají návrhy výborům.

Usnesení výboru, což je většinový projev jeho vůle, se vyhotovuje písemně a podepisuje je předseda výboru. K přijetí platného usnesení je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů výboru. Stejně jako zastupitelstvo obce a rada obce přijímá usnesení většinou všech svých členů, je tato podmínka vyžadována i pro výbory. Tím se má zabránit tomu, aby se sešla malá část členů, která by přijala usnesení.

V ČEM SPOČÍVÁ KONTROLNÍ ČINNOST

Zákon kontrolnímu výboru dává možnost vlastní iniciativy při kontrolní činnosti, a to v § 119 odst. 3 písm. a) a b) zákona o obcích, podle něhož kontroluje plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce, je-li zřízena, a dále kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti. V těchto případech je pouze na kontrolním výboru, kterými záležitostmi se bude zabývat. Je zřejmé, že působnost kontrolního výboru je formulována dosti obecně, proto může být kon-trola dosti široká. Jelikož kontrolní výbor kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory, může se kontrola rovněž dotknout druhého povinného výboru, a to finančního.

Setkal jsem se s názorem, že kontrolní výbor nesmí kontrolovat činnost právnických osob ovládaných obcí, tedy těch, které obec založila k plnění svých úkolů. Jde zejména o to, zda kontrolní výbor smí kontrolovat obchodní společnosti založené obcí - akciové společnosti a společností s ručením omezeným, které mají své dozorčí rady dohlížející na činnost statutárních orgánů společností. Do těchto dozorčích rad jsou podle stanovené procedury jmenováni zástupci obce. V tomto případě musíme dát do souvislosti několik ustanovení zákona o obcích. Kontrolní výbor přímo ze zákona kontroluje plnění usnesení rady obce. Je-li obec jediným společníkem obchodní společnosti, pak rada obce rozhoduje podle § 102 odst. 2 písm. c) ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti. Rozhodnutí, která přijímá rada obce, jsou vždy ve formě usnesení, jejichž plnění kontroluje kontrolní výbor. Zákon nijak nerozlišuje více druhů usnesení rady obce, které kontrolní výbor smí a které nesmí kontrolovat. Proto se jednoznačně kloním k tomu, že kontrolní výbor i v tomto případě smí kontrolovat usnesení rady obce v působnosti valné hromady příslušné obchodní společnosti.

Jde-li o ostatní povinnosti, kontrolní výbor plní další kontrolní úkoly, kterými jej pověřilo zastupitelstvo obce, tzn. nikoliv jednotliví členové, ale zastupitelstvo jako celek.

Upozorňuji, že kontrolní výbor je kolektivním orgánem. Rozhoduje ve sboru a přijímá usnesení. Zdůrazňuji to z toho důvodu, že se objevily případy, kdy jednotliví členové kontrolního výboru chtěli samostatně provádět kontrolu bez jakéhokoliv projednání a pověření v rámci výboru. Kontrolní výbor může pověřit svého člena provedením kontroly, ale musí se tak stát na jednání tohoto orgánu a většinovým usnesením všech členů. Zákon o obcích tuto situaci připouští, když stanoví, že zápis podepisuje člen výboru, který provedl kontrolu, a zaměstnanec, jehož činnosti se kontrola týkala. Z tohoto lze usoudit, že kontrola členem výboru je možná, ale musí být naprosto zřejmé, že jde o pověření a kontrolující de facto zastupuje při kontrole výbor.

Některé nesrovnalosti, které mnohdy činí potíže při aplikaci zákona o obcích, jsem osvětlil jen zčásti. Rozhodně nejde o vyčerpávající výklad, ale spíše o zdůraznění podle mne podstatných pravidel, která se týkají kontrolního výboru.

MARTIN NETOLICKÝ
doktorand na Právnické fakultě MU a předseda kontrolního výboru Zastupitelstva města Česká Třebová