Příští rok začnou působit nové kraje a zásadně se změní i hospodaření měst a obcí. O způsobech jejich financování jsme hovořili s místopředsedou vlády a ministrem financí doc. Ing. Pavlem Mertlíkem, CSc. Jak hodnotíte jako ekonom dosud přijaté zákony týkající se financování veřejné správy? Z...
Příští rok začnou působit nové kraje a zásadně se změní i hospodaření měst a obcí. O způsobech jejich financování jsme hovořili s místopředsedou vlády a ministrem financí doc. Ing. Pavlem Mertlíkem, CSc.
Jak hodnotíte jako ekonom dosud přijaté zákony týkající se financování veřejné správy?
Z ekonomického hlediska jsou kvalitní obecnější a dlouhodobější zákony, jako například nová rozpočtová pravidla státu. Ta byla nesmírně potřebná již dlouhá léta. Na ně navazují rozpočtová pravidla krajů a obcí, stejně jako některé další zákony, které šířeji souvisí s financováním krajů a obcí.
Zákon o rozpočtovém určení daní, jako prováděcí zákon, nepovažuji za zcela vyhovující. Bylo to známo už v okamžiku, kdy jsme jej navrhovali. Jde totiž o určitý kompromis mezi stávajícím systémem, který je podle mého hlubokého přesvědčení ještě horší, a snahou najít systém, který by byl vyváženější z hlediska motivace obcí k podpoře podnikatelských aktivit na straně jedné a hlediska odstraňování nespravedlivých diferenciací a vývojových trendů na straně druhé.
Zmíněný zákon je dočasný - měl by platit pouze příští rok. Ministerstvo financí se zavázalo, že do poloviny příštího roku připraví zásadní novelu, která by měla založit systém financování místních a krajských veřejných rozpočtů na delší období. Samozřejmě se tento systém bude neustále dolaďovat, ale tak je tomu každý rok vlastně u všech veřejných rozpočtů.
Tato, ne zcela obvyklá cesta je především důsledkem návaznosti na zákon o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku ČR do majetku krajů a další zákony související s reformou veřejné správy. Rok 2001 bude totiž z hlediska samosprávy do značné míry přechodný.
K prvnímu lednu nové kraje získají určité kompetence, avšak majetek související s převodem zřizovatelských funkcí ze státu na kraje budou nabývat postupně.
V souvislosti s tím je třeba upravovat i podmínky pro financování. Proto byla ve vztahu ke krajům zvolena pro první období v zásadě dotační forma, nikoliv přímý podíl na daních. U obcí samotných jsou motivy poněkud jiné, i když podobné.
Původní podoba vládního zákona o rozpočtovém určení daní vycházela z toho, že na úrovni krajů bude majetek převeden k prvnímu lednu 2001, a s tím bude možné rozvrhnout jednotlivé výnosy daní mezi různé stupně veřejné správy - od centrálního přes krajský až po obecní. To se však nepodařilo. Majetek je, vzhledem k jeho rozsahu, nutné převádět ze státu na kraje postupně.
Proto jde v této oblasti o jakési provizorium s tím, že Ministerstvo financí považuje za jeden ze základních úkolů pro podzim tohoto roku kvalitně připravit návrh novely zákona o rozpočtovém určení daní.
V čem spočívají výhody přijatého zákona o rozpočtovém určení výnosů daní?
Pro převážnou většinu obcí nový zákon znamená větší jistotu a zvýšení jejich příjmů - podle našich propočtů si zhruba 80 procent obcí polepší a 20 procent obcí pohorší.
Domnívám se, že základním problémem stávajícího systému bylo to, že se nůžky mezi "bohatými" a "chudými" obcemi rozevíraly velmi rychle, a to způsobem, který chudým obcím většinou neumožňoval odpovídajícím způsobem reagovat. Při dosud nastavených parametrech financování neměla každá obec stejnou šanci přilákat dostatečnou míru podnikatelských aktivit. Z důvodu geografické polohy, dostupnosti celostátní infrastruktury apod. neměla tedy možnost zvýšit daňovou výnosnost.
Extrémním příkladem jsou třeba obce ležící u hraničních přechodů s Německem, v oblasti, kde je pro obyvatele jiného státu velmi výhodné využívat jejich infrastruktury k nákupům, podnikatelským aktivitám apod. Důsledkem jsou obrovské, svým způsobem nezasloužené příjmy těchto obcí, které jsou výsledkem místního monopolu.
Proti tomu stojí situace například podhorských obcí v jiné části republiky, které kdyby prováděly jakákoliv opatření, neměly by šanci tolik podnikatelských aktivit na svém katastru soustředit.
Daňová spravedlnost je vždy určitým kompromisem mezi principem zásluhovosti a motivace a principem určitého rovného rozdělování. Předchozí systém byl příliš vychýlený jedním směrem, a to také bylo hlavní motivací předkladatelů nového zákona.
Města a obce kritizovaly zákon v tom smyslu, že mění pravidla financování příliš rychle, a že tedy nebude možné změnit způsob hospodaření...
Podle mého názoru tomu tak docela není. Za prvé byl zákon schválen půl roku před tím, než nabude účinnosti. Obce se s novým systémem jistě dokážou vypořádat.
Za druhé předpokládáme, že stát bude mít v rozpočtu určité rezervy pro pokrytí některých negativních dopadů, které mohou přesáhnout možnost konkrétní obce je řešit. Jde například o existenci dlouhodobých smluv, které předpokládají určitý typ financování apod. Určité "tlumící polštáře" bude nutné vytvořit.
Je třeba také dodat, že mnohem víc je slyšet hlas těch obcí, které přijetí tohoto zákona kritizují. Přitom jich je poměrně malé množství, a navíc existují zcela protichůdná vyjádření jak samotného Svazu měst a obcí ČR, tak jeho orgánů nebo různých regionálních uskupení obcí. Reakce jednotlivých měst a obcí a jejich skupin jsou tedy členité, nikoliv jednostranné.
Existují podpůrné programy pro určité regiony. Nebude vlastně dublován solidární přístup, který má nový systém financování vytvářet?
Ve všech zemích na světě existují systémy a cílené přerozdělovací regionální politiky, které se soustřeďují na odstranění příčin zaostávání určitých regionů. Jde o programy financované a řízené z centra, samozřejmě připravované ve spolupráci se zpravidla strukturálně postiženými regiony. Stát, respektive ústřední vláda, musí mít určitou technickou, organizační a finanční kapacitu, která by působila vyrovnávacím směrem.
Vytvoření odpovídající samosprávy a jejích zdrojů problém zaostávání neodstraňuje. Řeší jej v rámci daného regionu či mikroregionu, ale ne mezi nimi navzájem.
Co přinese obcím nový způsob rozpočtového určení daní, který by měl fungovat od roku 2002, a jak bude koncipován?
V současnosti připravuje meziresortní komise vedená Ministerstvem financí základní prvky nového pojetí zákona. Existuje několik pracovních modelů, ze kterých se musí vybrat a které se do jisté míry musí zkombinovat. Konkrétnější bude jeho podoba v závěru tohoto roku.
Chcete posílit motivační prvek k podnikání?
Mírně pravděpodobně ano. Zároveň nám ale půjde o to, abychom zkombinovali další prvky systému. Dnes existují dva, a to je zmíněný motivační prvek a počet obyvatel. Kritérií by mohlo být víc.
Například rozloha obce a počet obyvatel na určitou plošnou jednotku. Postihuje rozdíl mezi malou integrovanou obcí ve smyslu hustoty zástavby a obcí se stejným počtem obyvatel a několikanásobně větším katastrem. Tato obec pochopitelně potřebuje financovat rozsáhlejší infrastrukturu. Takové kritérium zatím žádný dosavadní systém nezohledňoval a přitom jsou zmíněné rozdíly přirozené.
Změní se zásadně návrh zákona o obecních daních, který nedávno Poslanecká sněmovna zamítla?
V současnosti teprve analyzujeme, jak postupovat dál. Nový návrh tohoto zákona pravděpodobně přijde do Poslanecké sněmovny o rok později než současný.
Základní snaha, to jest odstranit systém místních poplatků a nahradit jej daněmi, je potřebná v tom smyslu, že znamená podstatně větší právní jistotu jednak pro obec, jednak pro poplatníky. Daň bude definována zákonem, nikoliv podzákonnou normou. Existuje všeobecný konsensus, že jde o oboustranně lepší řešení než v současnosti.
Obtížné je však shodnout se na tom, o jaké konkrétní daně by mělo jít a jakou dát kompetenci obcím měnit jejich výši. Původní koncepce předložená naším ministerstvem byla taková, že daň je obecně stanovena. Obec by pak měla možnost upravit ji směrem dolů až na nulu anebo ji také určitým koeficientem zvýšit.
Věc je možné také postavit obráceně - a sice tak, že bude jenom obecně zřízena možnost daň vybírat a ponechá se zcela na obci, zda ji v určitém rozmezí stanoví nebo nestanoví obecní vyhláškou, která bude na zákon navazovat. Domnívám se, že z technického hlediska je tento postup pro obce mnohem komplikovanější, protože podstatnou část oné podzákonné legislativy by si musely vytvořit samy.
První varianta je procesně mnohem jednodušší a také přesnější. Budeme proto pravděpodobně vycházet z tohoto způsobu. Máme nyní čas zhruba do konce roku na to, abychom připravili nový návrh zákona a pokusili se vyjednáváním s jinými politickými stranami a Svazem měst a obcí ČR dosáhnout takové jeho podoby, která by byla Poslaneckou sněmovnou průchodnější.
Jak je nově koncipována daň z nemovitosti?
Základní záměr této daně nespočívá v oblasti sazeb, i když zde budeme navrhovat změny, ale v tom, aby byla založena na hodnotovém principu čili na ceně nemovitosti. Nikoliv tedy na nějaké technické normě a znaleckém posudku jako v současnosti. Chápu, že to asi nevyvolá nadšení znalců, kterým ubude práce.
Návrh základní systémové změny je vyvolán srovnáním se zahraničím. Vyspělé země staví na hodnotovém systému. Faktem zůstává, že v ČR jsou daně z nemovitosti v porovnání se zahraničím velmi nízké. Máme představu, že by se měly zvýšit, ale to je záležitost společenské diskuze. Pro mě osobně by bylo akceptovatelné, i kdyby zůstaly na stejné úrovni. Měla by se však, jak už bylo řečeno, změnit metoda konstrukce daně.
VÁCLAV DRAŠNAR
FOTO JOSEF NOSEK
