Východiskem bude základní zásada obsažená v § 3, tj. neplyne-li ze zákona něco jiného, mají správní orgány postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2. Řadu systémových změn lze...
Východiskem bude základní zásada obsažená v § 3, tj. neplyne-li ze zákona něco jiného, mají správní orgány postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2.
Řadu systémových změn lze zaznamenat i při dokazování, v nové úpravě jsou některé instituty, které jsou stávající, neznámé.
Východiskem bude základní zásada obsažená v § 3, tj. neplyne-li ze zákona něco jiného, mají správní orgány postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2. Zákonodárce se zřejmě inspiroval ustanovením § 2 odst. 5 trestního řádu, jehož dikci v podstatě převzal. Zásada materiální pravdy zůstává i nadále zachována, ovšem na rozdíl od stávající úpravy tu dochází ke vhodné korekci ve prospěch ekonomičnosti řízení a jeho zrychlení, aniž by byla ohrožována práva účastníků a dalších dotčených osob. Stav věci musí totiž být zjištěn tak, aby byl zajištěn soulad úkonu s požadavky uvedenými v § 2, tj. zásadou zákonnosti, ochrany práv nabytých v dobré víře, výkonu pravomoci jen na základě zákonného zmocnění atd.
Podklady pro rozhodování
Další základní zásadou (§ 6) je povinnost správních orgánů požadovat od dotčené osoby podklady, pouze když to stanoví právní předpis. Bude-li možno získat údaje z úřední evidence, kterou správní orgán vede, musí k žádosti dotčené osoby zajistit jejich obstarání (náklady nese podle § 79 odst. 7 zákona osoba, která o obstarání podkladů požádala).
I nová úprava uvádí výčet podkladů pro vydání rozhodnutí příkladmo. Podle § 50 jimi mohou být zejména návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé orgánu z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů či orgánů veřejné moci a notorieta (všeobecně známá skutečnost, kterou není třeba dokazovat).
Jako obecná zásada platí, že podklady pro rozhodování opatřuje správní orgán. Za podmínky, že to nemůže ohrozit účel řízení (například není-li nebezpečí, že důkazní prostředek bude předložen opožděně), může k požádání účastníka správní orgán připustit, aby za něj podklady opatřil tento účastník (o tomto požádání zřejmě nebude vydáváno usnesení). Na druhé straně jsou účastníci povinni při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí poskytovat správnímu orgánu součinnost, ledaže by zvláštní zákon stanovil jinak.
Další zásadou je, že správní orgán má vždy zjistit veškeré okolnosti, které jsou důležité pro ochranu veřejného zájmu. V řízení, kde má být ex officio uložena povinnost, musí správní orgán i bez návrhu zjistit veškeré okolnosti svědčící jak ve prospěch, tak v neprospěch toho, jemuž má být povinnost uložena (tak tomu bude typicky v řízení, kde má být účastníkovi uložena sankce). Z uvedeného neplyne, že tam, kde by povinnost být uložena neměla, má zůstat správní orgán pasívní, nicméně je zřejmé, že iniciativa se tu očekává zejména od účastníka řízení.
Zachována zůstává zásada volného hodnocení podkladů (zejména důkazů), která může být korigována tam, kde by zákon stanovil, že určitý podklad je závazný.
Vlastní dokazování
V návaznosti na ustanovení § 3 platí, že k provedení důkazů mají být použity všechny prostředky, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci. Bude na správním orgánu, aby posoudil, které důkazní prostředky mají být využity tak, aby z nich byl zjištěn stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Zachován zůstává demonstrativní výčet důkazních prostředků, zejména listiny, ohledání, svědecká výpověď a znalecký posudek (§ 51) a použít bude možné i další. Pro všechny výslovně platí princip, dosud vícekrát zdůrazněný judikaturou, že použitelné jsou pouze takové důkazní prostředky, které byly získány v souladu s právními předpisy.
O provádění důkazů mimo ústní jednání mají být účastníci včas vyrozuměni, pokud nehrozí nebezpečí z prodlení. Konkrétní lhůta stanovena není, správní orgán by měl vyrozumět účastníky tak, aby mohli reálně hájit svá práva, byla zajištěna rovnost jejich postavení, dána jim možnost navrhnout důkazy atd. Jestliže se však účastník vzdal práva účasti na dokazování, vyrozumíván být nemusí. V souladu s principem ekonomičnosti a racionality řízení platí, že bude-li zjištěna skutečnost znemožňující žádosti vyhovět (například věc, o níž má být rozhodnuto, byla zničena), správní orgán další dokazování neprovádí a žádost zamítne. Existence takové skutečnosti musí být zjištěna natolik přesně, aby o tom nemohly vznikat důvodné pochybnosti.
Listinné důkazy
Nový správní řád rovněž ukládá účastníkům, aby označili důkazy na podporu svých tvrzení a ani nadále nebude moci být nedodržení této povinnosti sankcionováno přímo. Může se však odrazit například v tom, že účastník se nebude moci domáhat obnovy řízení. Návrhy účastníků není správní orgán vázán, na druhé straně však musí provést ty důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci v rozsahu předvídaném v § 3.
O listinném důkazu bude třeba provést záznam do spisu, bude-li se provádět za přítomnosti účastníků, zúčastněných osob. Jestliže bude řízení veřejné, pak se listina přečte, resp. sdělí se její obsah. Obdobně jako je tomu v dosavadní úpravě, může správní orgán uložit tomu, kdo má listinu potřebnou k provedení důkazu, aby ji předložil (§ 53). Činí tak usnesením, které je oznamováno toliko tomu, jemuž je tato povinnost ukládána. Jak je patrno, nemusí být povinným pouze vlastník, ale kdokoli, kdo listinu drží. Zachována je i zásada, že předložení listiny může být odepřeno z důvodů, pro které nesmí být svědek vyslechnut, či pro které je svědek oprávněn výpověď odepřít. Nový správní řád výslovně vymezuje pojem veřejné listiny, a to prakticky shodně s dikcí § 134 občanského soudního řádu. Za podmínek stanovených zvláštním zákonem lze předložení listiny nahradit čestným prohlášením či svědeckou výpovědí. Oproti stávající úpravě počítá správní řád s možností nahrazení důkazního prostředku čestným prohlášením jen ohledně veřejné listiny.
Předložit movitou věc k ohledání nebo strpět ohledání věci na místě, musí jak její vlastník či uživatel, tak každý, kdo ji má u sebe z jakéhokoli důvodu (§ 54). Jestliže by však hrozilo nebezpečí z prodlení (například věc by mohla být zničena, poškozena, změněna), může dojít k jejímu zajištění podle ustanovení o zajištění důkazu. I nový správní řád vylučuje provést ohledání, resp. umožňuje povinnému odepřít jeho strpění, jsou-li tu důvody, pro které nesmí být svědek vyslechnut či může odepřít výpověď.
O tom, že dotyčný má tuto povinnost, vydává správní orgán usnesení. Kromě toho ještě vyrozumí osobu, která je oprávněna s předmětem ohledání nakládat, pokud je takto oprávněných více subjektů, musí být vyrozuměny všechny (to neplatí vůči tomu, kdo je povinen strpět ohledání). Zákon nepředepisuje způsob vyrozumění, v úvahu přichází nejspíše doručení. K ohledání může být přizvána také nestranná osoba, která ovšem nemá postavení účastníka řízení. Bude na zvážení správního orgánu, zda takovou osobu s ohledem na konkrétní okolnosti přizve. Zákon nestanoví požadavky, jaké by měla tato osoba splňovat. Nepochybně by měla být plně způsobilá k právním úkonům a z výrazu nestranná plyne, že by neměla mít poměr k věci (nemůže to být například zaměstnanec správního úřadu nebo příbuzný toho, koho stíhá povinnost strpět ohledání).
Vyslýchání svědka
Jako svědek musí zásadně vypovídat každý, kdo není účastníkem řízení a ten tedy logicky nesmí být slyšen jako svědek. I nadále platí povinnost vypovídat pravdivě a nic nezamlčet. Obdobně stávající úpravě je vyloučeno vyslýchat svědka o utajovaných skutečnostech podle zvláštního zákona, které musí uchovat tajnosti, ledaže byl této povinnosti zproštěn (v úvahu přicházejí v současnosti především skutečnosti podle zákona č. 148/1998 Sb., který stanoví i režim zproštění povinnosti) a dále v případě, že by tím porušil státem uloženou či uznanou povinnost mlčenlivosti, pokud jí nebyl příslušným orgánem, resp. tím, v jehož zájmu tuto povinnost má, zproštěn. Jak je patrno, neliší se zde nová úprava zásadněji od stávající, což platí i ohledně práva odepřít výpověď, které je rozmnoženo také o případ nebezpečí stíhání pro správní delikt. Přesněji je formulována poučovací povinnost správního orgánu, který nyní musí svědka před zahájením výslechu poučit o důvodech, pro které nesmí být vyslýchán, o právu odepřít výpověď, povinnosti vypovídat pravdivě a nic nezamlčet a právních následcích nepravdivé nebo neúplné výpovědi. Nedodržení této povinnosti by mělo za následek, že svědecká výpověď by nebyla použitelná jako důkazní prostředek.
Důkaz znaleckým posudkem
Zevrubněji než dosud je upraven důkaz znaleckým posudkem (§ 56). Předně platí, že znalec má být ustanoven pouze v případě, kdy rozhodnutí závisí na posouzení odborných znalostí, které úřední osoby nemají a nelze si je opatřit od jiného správního orgánu. O tom, že hodlá ustanovit znalce, má správní orgán vhodným způsobem vyrozumět účastníky (nesplnění této povinnosti však nepochybně nebude mít vliv na provedení tohoto důkazního prostředku). Předpokládá se, že posudek bude znalec předkládat především v písemné formě, výslech znalce by měl být spíše fakultativní.
Speciální režim platí v případě dokazování ve sporném řízení (§ 141). Zde se totiž předpokládá, že správní orgán bude vycházet z důkazů navržených účastníky. Pouze pokud by ty nepostačovaly ke zjištění stavu věci, může provést i důkazy jiné. Vzhledem k povaze tohoto řízení platí, po vzoru občanského soudního řádu, že tam, kde by účastníci důkazy potřebné k prokázání svých tvrzení neoznačili, vychází správní orgán při zjišťování stavu věci z důkazů, které byly provedeny. Správní orgán může též vzít za svá skutková zjištění shodná tvrzení účastníků (totéž platí i v řízení o určení právního vztahu podle § 142). Kromě toho může v tomto řízení správní orgán vyslechnout účastníka, nelze-li dokazovanou skutečnost prokázat jinak (zde se postupuje analogicky podle ustanovení o výslechu svědka).
Zajištění důkazu
Dokazování se týká ještě řada dalších ustanovení správního řádu (například úprava vedení spisu, protokolu nebo odvolacího řízení), zvláště zajištění důkazu (§ 138). Tento úkon se uskutečňuje před zahájením vlastního řízení, a to nejen z moci úřední, ale i na požádání toho, kdo by byl účastníkem řízení, a to za současného splnění dvou předpokladů: 1. musí tu být důvodná obava, že důkaz nebude lze později provést buď vůbec, nebo s velkými obtížemi; 2. je možno důvodně předpokládat, že provedení takového důkazu může podstatně ovlivnit řešení otázky, která se má stát předmětem rozhodování ve správním řízení. Důkaz se zajišťuje usnesením, které je oznamováno těm osobám, jichž se přímo týká (například vlastníku věci, která má sloužit jako důkazní prostředek). Oznámení je možno učinit i dodatečně, pokud hrozí nebezpečí z prodlení.
K zajišťování úkonu je příslušný buď správní orgán, který by byl příslušný k řízení, nebo orgán, v jehož obvodu je ohrožený důkazní prostředek, přičemž mu vždy musí být přítomen ten, kdo může být oprávněnou úřední osobou ve smyslu § 15 odst. 2 zákona. Zákon neřeší důsledky, které bude mít absence takové osoby. S ohledem na imperativní dikci (vždy musí být) lze mít za to, že by takový úkon byl neplatný.
Správní orgán má vyrozumět ty, kdo by byli účastníky, o tom, že bude provádět zajištění. Tyto osoby (resp. jejich zástupci či zmocněnci) jsou oprávněné být u zajištění důkazu a vyjádřit se k němu. Tento režim však neplatí, hrozí-li nebezpečí z prodlení.
O zajištění důkazu se sepisuje protokol. Provedení důkazu tímto protokolem se řídí ustanovením o dokazování listinou, tj. učiní se záznam do spisu nebo se přečte, případně sdělí obsah. V případě, že není možno zajistit samotnou listinu, pořídí se její kopie, kterou správní orgán opatří ověřovací doložkou. Jestliže má být zajištěn důkaz znaleckým posudkem, omezuje se postup před zahájením řízení pouze na ustanovení znalce a znalecký posudek bude čten, resp. znalec vyslechnut až v průběhu řízení.
VŠE Praha
Právnická fakulta
Západočeské univerzity Plzeň
