Hlava šestá zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, obsahuje právní úpravu dozoru nad výkonem samostatné působnosti. Již dříve jsem uváděla poněkud "kacířskou" tezi, že kontrola je nezbytná a žádoucí, zejména proto, aby chránila obce před svými zastupiteli, tj. aby se chránila "sama před sebou". Ačkoliv...
Hlava šestá zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, obsahuje právní úpravu dozoru nad výkonem samostatné působnosti. Již dříve jsem uváděla poněkud "kacířskou" tezi, že kontrola je nezbytná a žádoucí, zejména proto, aby chránila obce před svými zastupiteli, tj. aby se chránila "sama před sebou".
Ačkoliv je samostatná působnost věcí obce, a obec je při jejím výkonu vázána pouze zákony, nelze ji ponechat bez dohledu. Dozoru se nemůže ujmout nikdo jiný než stát, který svěřuje obcím samostatnou působnost.
OKRESNÍ ÚŘAD
Novela výslovně zakotvuje, co si může dovolit okresní úřad (OkÚ) v rámci tohoto dozoru. To je ovšem všechno. Některá oprávnění okresního úřadu nebudou v praxi zrovna bezproblémová, protože jejich uplatnění, respektive zjištění, že k zásahu důvod nebyl, bude poměrně zdlouhavá procedura.
Oprávnění okresního úřadu jsou:
o Požadovat na obci poskytnutí informací potřebných pro výkon dozoru ve stanovených lhůtách
Tento požadavek je logický - OkÚ musí mít možnost zjistit vše potřebné k tomu, aby mohl posoudit, zdali došlo k porušení zákona obcí. Otázkou je pouze vynutitelnost této nepřímo uložené povinnosti. Zákon výslovně neuvádí eventualitu například pokuty v případě, že obec tuto povinnost nesplní... U běžných věcí nebude jistě problémem informace od obce získat, otazníkem ale zůstává například agenda právnických osob založených obcí. Může se totiž objevit nutnost přezkumu, zdali obec neporušila zákon, a to už se obci nemusí zamlouvat.
o Požadovat na obci změnu nebo zrušení nezákonného opatření jejích orgánů ve stanovené lhůtě
Toto oprávnění okresního úřadu je rozvedeno v dalších ustanoveních. Zjistí-li OkÚ, že obec přijala opatření v rozporu se zákonem, může žádat, aby opatření bylo:
[*] změněno - v případě, že v rozporu je pouze část tohoto opatření, nebo je opatření např. nutné jinak formulovat,
[*] zrušeno - v případě, že je v rozporu se zákonem jako celkem.
o Předkládat Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce a předkládat soudu návrh na zrušení opatření orgánu obce v samostatné působnosti a pozastavit jejich výkon
Toto ustanovení řeší další krok v případě, že nezákonné opatření nebude změněno nebo zrušeno.
o Požadovat na obci splnění úkolu stanoveného jí zákonem, nezjedná-li obec nápravu, zabezpečí okresní úřad náhradní výkon na její náklad, jestliže uložený úkol může provést někdo jiný
Toto právo OkÚ souvisí s tím, že obec jako veřejnoprávní subjekt má uložené některé povinnosti týkající se zejména veřejných služeb, státní správy apod. Nejčastější problémy v minulosti přinášel přenesený výkon státní správy - když obec nezajistila výkon státní správy, bylo možné pověřit jejím výkonem jinou obec, ovšem nikde se neřešilo, na čí náklad. Dnes bude mít obec jasně stanoveno, že povinnost splnit musí, jinak OkÚ využije oprávnění dané mu novelou zákona o obcích.
o Není-li splnění úkolu možné podle povahy věci možné nebo účelné zabezpečit podle ustanovení písmene d), vymáhá okresní úřad splnění povinnosti, stanovené obci zákonem, postupným ukládáním pokut rozhodnutím vydaným ve správním řízení, úhrn uložených pokut nesmí převýšit předpokládané náklady na zabezpečení úkolu způsobem uvedeným v ustanovení písmene d)
Zda toto ustanovení bude mít nějaký konkrétní dopad, ukáže až praxe. Pokud by bylo aplikováno, lze předpokládat, že vznikne souběžně řada soudních sporů, a řešení touto cestou rozhodně nebude patřit k těm rychlejším. Může totiž zahrnout postupně tyto kroky: a) uložení pokuty obci správním rozhodnutím, b) odvolání obce proti tomuto rozhodnutí, c) správní žalobu proti neúspěšného odvolání a d) odvolání proti rozsudku soudu 1. stupně.
Toto ustanovení považuji za nejpřísnější vůči obcím. Lze jen doufat, že nebude paušálně aplikováno bez ohledu na konkrétnosti jednotlivých případů. Řada obcí totiž nebude schopna plnit své úkoly např. pro nedostatek finančních prostředků.
o V odůvodněných případech okresní úřad upustí od vymáhání nákladů a povinností obce podle písm. d) a e)
Použití tohoto ustanovení bude čistě na úvaze OkÚ, patrně půjde většinou o objektivní hledisko nemožnosti plnění úkolů obce, nejčastěji finanční. V každém případě může dojít k nerovnému přístupu k jednotlivým obcím. Je proto namístě připomenout povinnost přistupovat k subjektům ve stejném postavení stejným způsobem. Toto ustanovení zákona, které umožňuje okresnímu úřadu podle vlastního názoru nejednat podle ustanovení předchozích, staví současně OkÚ do nelehké pozice. Obec bude vždy s jistotou vědět, že okresní úřad sice nemusel, ale pokutu uložil, tj. bude přímá odpovědnost za ukládání pokut, jinými slovy bude vždy jasné, že "viníkem" jsou úředníci OkÚ.
POZASTAVENÍ VÝKONU OZV
O problematice obecně závazných vyhlášek (OZV) se hodně diskutovalo a je i několik zdařilých publikací. Nicméně poprvé v textu zákona o obcích nalézáme Ústavní soud. Jaký postup tedy existuje podle nového zákona? Okresní úřad zjistí, že obecně závazná vyhláška odporuje zákonu. Pozastaví její výkon, přičemž pozastavení výkonu nabývá účinnosti dnem doručení jeho písemného vyhotovení obecnímu úřadu.
Dále buď: zastupitelstvo zjedná nápravu do 3 měsíců od pozastavení výkonu obecně závazné vyhlášky; zastupitelstvo nezjedná nápravu, pak podá přednosta OkÚ nebo zastupitelstvo kraje návrh na její zrušení Ústavnímu soudu (definitivně vypadává z jakýchkoli zásahů do samosprávy zákonodárný sbor).
POZASTAVENÍ VÝKONU USNESENÍ
Podobný osud postihne opatření orgánu obce (ať už usnesení či opatření jiné formy) v samostatné působnosti, pokud odporuje zákonu nebo předpisu vydanému na základě zákona.
Základní schéma vývoje zacházení s protizákonným opatřením:
[*] okresní úřad zjisti, že v obci existuje usnesení, které je v rozporu se zákonem,
[*] pozastaví jeho výkon - rozhodnutí nabývá účinnosti dnem doručení obecnímu úřadu,
[*] podaný opravný prostředek nemá odkladné účinky.
Následuje tento postup: zastupitelstvo zjedná nápravu do 3 měsíců od pozastavení jeho výkonu; nebo zastupitelstvo nezjedná nápravu a okresní úřad proto podá žalobu krajskému soudu na zrušení tohoto nezákonného opatření, nebo zjedná-li příslušný orgán obce nápravu před rozhodnutím soudu, okresní úřad své rozhodnutí o pozastavení výkonu rozhodnutí zruší do 15 dnů ode dne doručení usnesení.
Spor může dopadnout následovně: soud žalobu zamítne - OkÚ své rozhodnutí o pozastavení opatření zruší do 15 dnů ode dne doručení usnesení orgánu obce o zjednání nápravy nebo soud žalobě vyhoví a opatření zruší.
Úprava v případě uložení povinnosti právnické nebo fyzické osobě v oblasti, která spadá pod jiný orgán, je obdobná.
Zákon současně ukládá obci povinnost důležitá rozhodnutí zveřejňovat na úřední desce po dobu 15 dnů. Zákon výslovně stanoví účinnost pozastavení na den doručení obecnímu úřadu. Je to novinka, která odstraňuje polemiky o tom, od kdy je opatření obce (vyhláška) pozastaveno.
Právní úprava dozoru nad opatřeními orgánů obce v samostatné působnosti se zkonkretizovala, výslovně zakotvila pojmy, určila příslušnost institucí, stanovila lhůty a vyloučila odkladné účinky rozhodnutí. Tím odstranila řadu výkladových problémů.
Právní základ je rozhodně kvalitnější než původní právní úprava. Nesmíme však opomenout ještě jeden důležitý dozor - občanský. A ten bývá často mnohem přísnější.
JANA HAMPLOVÁ,
stálá spolupracovnice redakce,
advokátka
