V územně nečleněných statutárních měst. Na základě dostupných objektivních informací (zejména dokladů o hospodářských výdajích příslušných měst) se pokusím zhodnotit efektivnost činnosti orgánů vybraných statutárních měst s ohledem na jejich územní členění. Prezentované skutečnosti by měly buď...
V územně nečleněných statutárních měst. Na základě dostupných objektivních informací (zejména dokladů o hospodářských výdajích příslušných měst) se pokusím zhodnotit efektivnost činnosti orgánů vybraných statutárních měst s ohledem na jejich územní členění.
Prezentované skutečnosti by měly buď potvrdit nebo vyvrátit hypotézu, že fungování městských obvodů (MO) je v jejich dnešní podobě efektivní nebo neefektivní. Základním východiskem je předpoklad, že výdaje na výkon veřejné správy budou u územně členěných měst vyšší než u nečleněných statutárních měst.
Argumentace je založena na srovnání rozpočtových výdajů a pokusu o zhodnocení efektivnosti výkonu veřejné správy orgány městských obvodů celkem šesti přibližně stejně velikých měst s počtem obyvatel 90 000-110 000 obyvatel: Olomouce, Liberce, Českých Budějovic, Hradce Králové, Ústí n. L. a Pardubic. Kromě přibližně stejného počtu obyvatel tři jsou územně členěná a tři práva územního členění nevyužila.
Městy se zvláštním postavením (dále jen statutární město) jsou podle § 4 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích: Kladno, České Budějovice, Plzeň, Karlovy Vary, Ústí n. Labem, Liberec, Hradec Králové, Pardubice, Jihlava, Brno, Zlín, Olomouc, Ostrava, Opava, Havířov a Most. Tato města podle § 4 odst. 2 téhož zákona mají právo členit své správní území na městské obvody nebo městské části s vlastními orgány samosprávy. Územně členěná statutární města uspořádají své vnitřní poměry ve věcech správy města obecně závaznou vyhláškou (statutem).
Z prostředků obcí se hradí výdaje na tři základní druhy veřejných statků: čisté (např. základní školství), smíšené (např. financování některých kulturních zařízení) a tzv. statky pod ochranou (merit goods), tj. statky, na jejichž spotřebě má stát všeobecný zájem (např. hygienické služby).
CHARAKTERISTIKA VYBRANÝCH MĚST
Rozhodujícím znakem je počet obyvatel příslušných měst (viz tabulka 1).
Liberec je pouze částečně členěným statutárním městem. V roce 1980 byla k Liberci připojena obec Vratislavice n. N., kde od roku 1991 existuje jediný liberecký obvod (2).
Ústí n. L. má obvody na celém území města: Město, Neštěmice, Severní Terasa a Střekov. Ústecké obvody mají poměrně dlouhou historii, vznikly již v roce 1986. Od téhož roku předkládají však někteří ústečtí zastupitelé návrhy na zrušení MO.
Jako důvody jsou uváděny nepřehlednost správy města a značná finanční nákladnost. Podle některých argumentů by se tím údajně ušetřilo až 50 mil. korun.
Pardubice jsou nejmenší ze sledovaných statutárních měst. V současné době je území fiktivně rozčleněno na sedm městských obvodů. Ve čtyřech funguje obvodní správa a tři podléhají přímo magistrátu města.
V prvních třech obvodech začala fungovat správa na sklonku roku 1992. Jde o okrajové obvody: Pardubičky, Svítkov a Rosice n. L. Městský obvod Polabiny byl zřízen až v roce 1997.
V roce 1994 a 1998 byly zastupitelstvu podány návrhy na dokončení územního členění města. Byly však zamítnuty. V roce 1998 byl uskutečněn průzkum veřejného mínění k účelnosti městských obvodů. Na dosud nerozčleněném území se pro zřízení MO vyslovilo pouze 20 % respondentů, existenci městských obvodů považuje za účelnou 80 % obyvatel tří okrajových obvodů města a asi polovina obyvatel sídlištního obvodu Polabiny.
ROZSAH PŮSOBNOSTI
Konkrétní rozsah působnosti městských obvodů vyplývá ze statutu příslušného města. V každém obvodu sledovaných měst působí finanční či ekonomický odbor, který má na starosti rozpočet příslušného MO. V Pardubicích vykonávají obvody dále působnost stavebního úřadu a činnosti v oblasti životního prostředí, dopravy, sociálních věcí, popř. kultury apod. Úřad městského obvodu Liberec-Vratislavice n. N. vykonává působnost matriky, působí v oblasti dopravy, životního prostředí atd.
Širší rozsah činnosti mají úřady MO v Ústí n. L., na které byla přenesena značná část působnosti magistrátu města. Městský obvod Město vykonává některé působnosti i pro zbývající ústecké obvody (např. matriku). Zatímco úřady městských obvodů v Pardubicích a v Liberci zaměstnávají okolo 10 osob, ústecké obvody mají 30-40 pracovníků a úřad městského obvodu Město dokonce 70 zaměstnanců.
HOSPODAŘENÍ OBVODŮ
Města svěřila městským obvodům do užívání část movitého a nemovitého majetku, přičemž obvody sledovaných měst nejsou oprávněny svěřený majetek zcizit, poskytnout jako záruku nebo zatížit nemovitosti ve svěřeném majetku. Naproti tomu MO se vyjadřují k záměrům orgánů města nakládat s pozemky na území obvodu.
Město a městské obvody sestavují svůj rozpočet a hospodaří podle něj. Rozpočty města a obvodů jsou na sobě nezávislé, tzn. že město neručí za závazky související s překročením rozpočtových výdajů nebo neplněním rozpočtových příjmů. Města jsou však oprávněna provádět kontrolu hospodaření městských obvodů, vedení účetnictví a majetkoprávních úkonů se svěřeným majetkem.
Příjmy MO tvoří:
[*] místní poplatky vybírané na území obvodů,
[*] další poplatky, pokuty a platby,
[*] sdružené prostředky podle smluv obvodu s jinými subjekty,
[*] prostředky z fondů,
[*] dary,
[*] vlastní hospodaření (podnikání),
[*] transfery z rozpočtu města (podíly na výnosu daní, podíly na dotacích a sociálních dávkách),
[*] ostatní nahodilé a nepravidelné příjmy.
Výdaje z rozpočtu jsou předmětem samostatné působnosti města a městských obvodů. Rozdělení výdajů je dáno rozsahem práv a povinností plynoucích ze statutů. V Ústí n. L. navíc obvody odvádějí magistrátu 75 % podílu na prodeji nemovitostí v privatizaci a 5 % výnosu daně z převodu nemovitostí.
HOSPODAŘENÍ MĚST
Objektivní pohled na ekonomické chování různých měst poskytují údaje o jejich příjmech a výdajích v přepočtu na jednoho trvale bydlícího občana, pokud možno v delším časovém horizontu, aby byly co nejvíce vyloučeny některé druhy nahodilých příjmů a výdajů. V daném případě jsme sledovali příjmy a výdaje za období 1997-1999 s rozpočtem na rok 2000.
Příjmy a výdaje rozpočtů všech sledovaných měst měly v letech 1997-1999 rostoucí tendenci, přičemž průměrná výše celkových příjmů byla v jednotlivých letech vždy vyšší u měst územně nečleněných. Nejnižší rozpočtové příjmy vykazovaly ve všech letech Pardubice, které mají ze sledovaných měst nejnižší počet obyvatel. Naopak nejvyšší celkové příjmy v jednotlivých letech nebyly výsadou jen jednoho města a byly značně závislé na nahodilých kapitálových příjmech měst.
Přehled výdajů a jejich rozdělení na běžné a kapitálové za hospodářský rok 1999 u skupiny územně nečleněných a členěných měst v podobě vypočítaných průměrných hodnot z obou hodnocených skupin statutárních měst je patrný z tabulky 2.
Nákladnost na výkon veřejné správy nelze postihnout z celkových výdajů měst, neboť příslušné výdajové položky zahrnují nejen výdaje na vlastní správu, ale na řadu konkrétních služeb pro obyvatelstvo. Proto byly sledovány příslušné výdaje měst podle funkčního třídění rozpočtové skladby (v tis. Kč) po skupinách. Výsledky jsou uvedeny v tabulce 3. Pro daný účel sledování velikosti výdajů na výkon veřejné správy nečleněných a členěných měst jsou porovnávány náklady evidované ve skupině č. 6 - všeobecná veřejná správa a služby.
Pokud budeme pokládat výdaje na správu, evidované ve skupině 6, v přepočtu na jednoho stálého obyvatele u města s nejnižším výdaji, tj. v daném případě Českých Budějovic za 100 %, pak z provedeného srovnání z hlediska hospodárnosti, vyplývá závěr ve prospěch hospodaření měst územně nečleněných. Podrobnosti jsou v tabulce 4.
Z údajů v tab. 3 a 4 je patrné, že nejnižší náklady na veřejnou správu v přepočtu na jednoho obyvatele měly v roce 1999 České Budějovice (územně nečleněné město) a nejvyšší náklady na veřejnou správu měly Pardubice (územně členěné město).
POZITIVA A ZÁPORY
Základní metodou posuzování efektivnosti vydávaných finančních prostředků je porovnávání nákladů a přínosů, resp. užitků (cost-benefit analýza). K provedení této analýzy je nejobtížnější vyčíslit přínosy (užitky).
Při posuzování efektivnosti výkonu veřejné správy ve městech územně členěných a územně nečleněných by bylo nutné porovnat zvýšení přínosu z výkonu veřejné správy po zavedení městských obvodů. To by si vyžádalo podrobný průzkum veřejného mínění mezi obyvateli příslušných měst.
Z tohoto důvodu je efektivnost výdajů posuzována z hlediska hospodárnosti, tj. nejnižších nákladů evidovaných ve skupině 6 - všeobecná veřejná správa a služby v přepočtu na jednoho stálého obyvatele příslušného města.
Přijmeme-li předpoklad, že sledovaná města o přibližně stejném počtu obyvatel poskytují zhruba stejný objem služeb, pak za hospodárné budeme považovat poskytování těchto služeb s co nejnižšími náklady.
Mezi hlavní pozitiva výkonu veřejné správy prostřednictvím městských obvodů patří:
[*] blízkost občanům,
[*] ztráta anonymity volených představitelů a jejich přímá odpovědnost občanům,
[*] znalost místních podmínek.
Záporné efekty výkonu veřejné správy městskými obvody jsou následující:
[*] zastupitelstva MO se mohou pouze vyjadřovat k obecně závazným vyhláškám, které vydává magistrát,
[*] o rozsahu vykonávané správy městským obvodem rozhoduje zastupitelstvo města, které má zájem na soustředění co největší moci v centru,
[*] značná nepřehlednost výkonu správy pro občana městského obvodu a finanční náročnost.
S přihlédnutím k rozsahu činností zabezpečovaných městskými obvody a vzhledem k omezeným pravomocím orgánů MO je nutné tuto složku správy co nejvíce racionalizovat. Jednou z možností odstranění negativ výkonu veřejné správy městským obvody je zřízení expozitur magistrátu v okrajových částech města. Zůstaly by tak zachovány požadavky blízkosti a znalosti místních podmínek a částečně by se odstranila finanční náročnost. Pro rozhodnutí je vhodné vyhlásit místní referendum
ZÁVĚRY ANALÝZY
Z provedené analýzy výdajů vybrané skupiny statutárních měst vyplynulo, že výdaje na veřejnou správu v územně členěných městech jsou podstatně vyšší než ve městech bez městských obvodů. Podíl výdajů ve skupině 6 činil u sledovaných měst 18-26 %. Porovnání druhově členěných výdajů ukázalo, že ve sledovaných městech územně členěných jsou výrazně vyšší výdaje na neinvestiční nákupy, zejména na nákupy služeb. Naopak nižší náklady vykazovala skupina územně členěných měst u výdajů na nákupy materiálu.
Celkově se z čistě ekonomického hlediska jeví výkon veřejné správy s využitím městských obvodů méně hospodárný. Kritérium hospodárnosti je však pro hodnocení efektivnosti příliš zjednodušené (není postižena kvalita výkonu veřejné správy). Městské obvody by měly v zásadě fungovat jen tam, kde je o ně prokazatelný zájem občanů, tj. zejména v okrajových částech města. Zde by v případě neexistence vlastní správy mohlo dojít k osamostatnění této části, a tedy k nežádoucímu vzniku nové obce.
JAROSLAV PILNÝ,
Fakulta ekonomicko-správní
Univerzity Pardubice
Tab. 1: Počet obyvatel vybraných statutárních měst (rok 1999)
Územně členěná města Územně nečleněná města
Liberec 99 774 Olomouc 103 372
Ústí n. L. 96 493 Hradec Králové 99 323
Pardubice 92 495 České Budějovice 99 347
Tab. 2 Celkové výdaje územně nečleněných a členěných měst (rok 1999)
Druh výdajů Nečleněná města Členěná města
Kč/obyv./rok % Kč/obyv./rok %
Výdaje celkem 15 647 13 766
v tom: - běžné výdaje 10 220 65,3 13 766 77,9
- kapitálové výdaje 5427 34,7 2886 22,1
Tab. 3 Výdaje sledovaných měst podle funkčního třídění (v tis. Kč - rok 1999)
Skupina Hradec České Pardubice
výdajů Králové Budějovice
99 323 obyv. 99 347 obyv. 92 495 obyv.
1 Zemědělství
a lesní hospodářství 1174 393 711
2 Průmyslová
a ostat. odvětví 311 783 537 160 273 238
3 Služby
pro obyvatelstvo 783 504 752 318 678 273
4 Sociální věci a pol.
zaměstnanosti 89 798 83 486 60 840
5 Obrana
a bezpečnost 31 931 24 614 27 290
6 Všeob. veřejná
správa a služby 384 162 319 462 366 517
Výdaje celkem 1 602 352 1 717 437 1 406 869
Správní výdaje
na 1 obyv. 3868 3216 3963
Vysv.: Hradec Králové a Č. Budějovic jsou územně nečleněná a Pardubice mají městské obvody
Tab. 4 Náklady na výkon veřejné správy (v Kč na 1 obyv.)
Město Kč % typ města
České Budějovice 3216 100 územně nečleněné
Hradec Králové 3868 120,27 územně nečleněné
Pardubice 3963 132,22 územně členěné
