Etický kodex zastupitele není nadstandard

Zvolili jsme vstup do Evropské unie, protože chceme dosáhnout jejích ekonomických, politických a právních standardů. Mezi ně patří i vysoká míra odpovědnosti politiků vůči občanům, velké nároky občanů na své volené představitele a široká škála možností pro kontrolu veřejného prostoru - prostoru, jímž protékají veřejné finance rukama veřejných činitelů. Jedním z běžných nástrojů, který udržuje tento prostor kontrolovatelným, a tedy důvěryhodným na úrovni měst a obcí, je etický kodex zastupitele.

Evropská unie klade velký důraz na místní společenství jako základ demokratického zřízení, jak vyplývá mimo jiné z Evropské charty místní samosprávy, ke které se Česká republika přihlásila. Jde zejména o právo občanů podílet se na chodu věcí veřejných a toto právo může být nejpříměji realizováno právě na místní úrovni. Zastupitelstva by měla proto mít vysokou míru autonomie, ale tudíž i vysokou míru odpovědnosti. V členských zemích EU obecní zastupitelé - vědomi si vlastní odpovědnosti - přijímají etické kodexy, kterými nastavují mantinely svému chování. Etický kodex tak podporuje důvěru občanů ve vedení místní samosprávy. Je účelně ponecháno na samosprávě, aby podmínky svého fungování spoluvytvářela za účasti občanů. Všichni občané se mohou zapojit, vyjádřit svou představu, iniciovat debatu, a budovat tak místní společenství na základech otevřenosti a transparentnosti.

PŘÍKLAD VELKÉ BRITÁNIE

Etický kodex mají všechny rozhodovací orgány ve Velké Británii. Při jeho přijímání musejí vycházet z vládního návrhu kodexu, přičemž je ponecháno na představitelích samosprávy tento návrh pozměnit a přidat k němu vlastní ustanovení tak, aby odpovídal podmínkám toho kterého místního společenství. Výsledná podoba kodexu je výsledkem konsensu a jeho schválením se stává kodex závazným pro všechny zastupitele. Na dodržování kodexu dohlíží nezávislý úřad, v Anglii je to The Standards Board for England. Ten prošetřuje oznámení o porušení etického kodexu a v případě, že se porušení prokáže, může zastupitele potrestat odvoláním z jeho funkcí a dokonce i pozastavením výkonu mandátu a znemožněním kandidovat v komunálních volbách, to vše až na dobu pěti let.

Existence etického kodexu samozřejmě nezaručuje, že se zastupitelé budou chovat andělsky. Také ve Velké Británii existuje korupce a o neetickém chování mnoha politiků svědčí mimo jiné i desítky trestů, jež Standards Board ročně udělí. Míra výskytu korupce je však v Británii mnohem nižší než u nás a zejména procento odhaleného korupčního chování je naopak mnohem vyšší. A málokdo si dovolí pochybovat o tom, že velkou mírou se na tomto stavu podílejí právě etické kodexy.

OBNOVIT VZTAH DŮVĚRY

Ale etický kodex se netýká jen korupce, přestože je s předcházením výskytu korupce nejčastěji spojován. Toto "předcházení" totiž spočívá v široké škále (zdánlivě samozřejmých) požadavků na chování zastupitele - vůči občanům, vůči úředníkům i vůči ostatním zastupitelům. Veškeré tyto požadavky, týkající se zejména přísného oddělení veřejného a soukromého zájmu a míry poskytování informací, směřují k jednomu cíli: posílení důvěryhodnosti politika a jeho úřadu.

V České republice byla důvěryhodnost úřadů i politiků zcela popřena během čtyřiceti let vlády totalitního režimu, a během třináctiletého rozvoje demokracie se ji nepodařilo zcela obnovit. Různé formy klientelismu a korupčnictví rozbujely během devadesátých let v takové míře, že popírají samotné demokratické principy našeho státu. Vedle nedůvěry ve své volené zastupitele se v občanech probouzí i pocit bezmoci jakkoli ovlivňovat jejich rozhodování, až nakonec rezignují na svou základní občanskou povinnost: účastnit se správy věcí veřejných. A nakonec nejdou ani k volbám.

Je zarážející, že se v ČR ještě žádné zastupitelstvo neodhodlalo učinit ten první a vcelku jednoduchý krok k obnovení vlastní důvěryhodnosti, totiž přijmout etický kodex. Občanské sdružení Oživení se proto rozhodlo vypracovat návrh etického kodexu a nabídnout ho komunálním politikům k diskusi a případnému schválení v zastupitelstvu. Tuto snahu finančně podpořilo velvyslanectví USA v ČR a jejím výsledkem je "Návrh Etického kodexu člena zastupitelstva" (jeho znění naleznete na str. 26), který byl projednáván zatím ve třech městech. Radě města Tábora předložil místní radní návrh etického kodexu, který vycházel z návrhu vypracovaného Oživením. Podařilo se tu otevřít diskusi nad podobou kodexu, bohužel ale tak velkou, že se radní zatím neshodli na jeho definitivní podobě. V Praze předložilo občanské sdružení Oživení návrh etického kodexu na zasedání Protikorupční komise Rady hl. města Prahy, jejímž je Oživení členem a která ho po mírných úpravách schválila a předala politickým klubům k diskusi a radě k předložení na zastupitelstvu. V Přerově iniciovala projednání návrhu etického kodexu oblastní organizace Strany zelených.

Pozitivním výsledkem je zatím fakt, že zastupitelé a zástupci občanských iniciativ dokáží spolupracovat a že existuje mnoho zastupitelů, kteří chápou etický kodex jako nutnou součást "výbavy" zastupitele. Zastupitelé i občané mají možnost aktivně ovlivňovat a spoluvytvářet pravidla, za jakých budou naše radnice fungovat.

Z ČEHO NÁVRH ETICKÉHO KODEXU VYCHÁZÍ?

Etické kodexy jsou ve světě značně různorodé, tvrdé i měkké, obsáhlé i stručné. Při vytváření návrhu etického kodexu pro česká zastupitelstva vycházelo Oživení ze zákonných ustanovení českého právního řádu, z etických kodexů platných v zahraničí i z doporučení OECD členským zemím. Podle tohoto doporučení by měl mít každý veřejný činitel k dispozici principy etického vedení, tzn. každému by mělo být jasné, jaké chování se od zastupitele při výkonu jeho mandátu očekává. V roce 2001 přijala vláda ČR v rámci regulace střetu zájmů Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě a doporučila jeho přijetí také na úrovni místních samospráv. Etické kodexy jsou v rámci vládního programu boje proti korupci v ČR chápány jako účinný nástroj minimalizace korupce i jako účinný prostředek prevence tohoto jevu.

PROČ ZVEŘEJŇOVAT SVÉ PŘÍJMY?

Tato otázka se vynoří při každém projednávání kodexu. V ČR je stále hluboko zakořeněn pocit, že výše příjmů se nezveřejňuje, protože je to čistě soukromá záležitost, do které nikomu nic není a porušením tohoto pravidla se jen popichuje závistivost a ubližuje tomu, jehož příjmy byly zveřejněny.

Dobrovolným rozhodnutím vstoupit do politiky, či lépe do takzvané veřejné sféry, kam totiž spadají i úředníci, se člověk zároveň dobrovolně vzdává nároku na absolutní soukromí. Bude placen z veřejných financí a bude rozhodovat o jejich přerozdělování - to jsou dva hlavní důvody ztráty části jeho soukromí. První důvod opodstatňuje požadavek zveřejnění jeho platu a druhý říká, že bude kvůli své rozhodovací pravomoci vystaven nejrůznějším tlakům, jimž by mohl podlehnout, a proto je nutné kontrolovat výši jeho majetku. V USA proto musejí odevzdávat podrobná majetková přiznání už všichni kandidující, ne až zvolení zastupitelé. S vědomím, že u nás je situace jiná než v USA, rozhodli jsme se neaplikovat tento spíše anglosaský model "majetkových přiznání" (spočívá v porovnání výše celého majetku na začátku a na konci výkonu mandátu), ale přijmout model každoročních "oznámení o činnostech, o příjmech a darech a o nemovitém majetku", v nichž zastupitel oznamuje pouze skutečnosti týkající se doby výkonu jeho mandátu. Etický kodex také zachovává rozdíl mezi uvolněným a neuvolněným zastupitelem a odráží jej také v tom, že existují dva druhy formulářů pro oznámení o činnostech a příjmech.

Oznámení o činnostech a příjmech musejí podle zákona o střetu zájmů odevzdávat každý rok také poslanci a senátoři. Chyba tohoto zákona spočívá v tom, že neumožňuje trestat ty zákonodárce, kteří zákon porušují a oznámení neodevzdávají. Návrh kodexu dává zastupitelstvu možnost potrestat zastupitele, který porušil etický kodex.

VEDLEJŠÍ PŘÍJMY

S příjmy zastupitelů souvisí i další, často sporný bod našeho návrhu kodexu, totiž nepobírání odměn od městských či obecních firem za funkci v jejich správních orgánech. Pro jeho přijetí mluví dokonce vícero argumentů a podle toho, který z nich se přijme jako ten hlavní, je možné vybrat, jak stávající situaci vylepšit. Zástupce města by neměl být placen firmou, ale městem, které ho na toto místo dosadilo. I městská firma je totiž zejména subjektem na trhu a její zájem není vždy totožný se zájmem města. Navíc je výše odměn často určovaná výší zisku firmy, a při statisícových odměnách se člověk zákonitě dostává do střetu zájmů. V některých zemích politici nesmí sedět v orgánech městských firem a na tato místa jsou - zcela logicky - dosazování úředníci-odborníci. Ani ti však nemohou být placeni firmou. V jiných zemích, kde politici smí sedět ve firmách, je výše jejich odměny stanovena, nejčastěji usnesením zastupitelstva, odpovídá například účasti ve výboru či komisi.

I na tomto příkladu je vidět, že etický kodex má být vždy nejdříve podroben široké diskusi a přijat zastupitelstvem s upřímným odhodláním ho dodržovat. Z lidu volený zástupce nemá představovat průměr, ale výkvět společnosti, a proto pro něj nemohou být zvýšené morální nároky odrážející se v etickém kodexu něčím nadstandardním, ale samozřejmým.

ZÁKLADNÍ PRINCIPY NAVRŽENÉHO ETICKÉHO KODEXU

Co by zastupitel dělat měl:

hájit veřejný zájem,

jednat tak, aby neohrozil důvěryhodnost svého mandátu a úřadu,

Co by zastupitel dělat neměl:

přijímat dary ani jiná zvýhodnění narušující nestranný přístup,

pobírat odměny za členství v dozorčích radách či představenstvech obecních společností.