V předchozí části jsme formulovali principy, na jejichž základě je možno s využitím všeobecně známých postupů projektového řízení evaluovat periodické samosprávné procesy se zapojením veřejnosti, s přihlédnutím k potřebě zajišťovat evaluaci komunitního plánování sociální péče. V této druhé části se zaměříme na praktická doporučení a příklady, jak obecné principy naplnit.
Správně stanovit cíle a parametry kvality procesní (participační) složky každé plánovací fáze: Předpokladem úspěšnosti jakéhokoli projektového řízení je správné stanovení cílů. To není vždy snadné ani pro obsahovou stránku projektu. V našem případě, kdy se připravujeme na hodnocení procesní kvality, je třeba na začátku stanovit samostatně procesní cíle a výstupy, popsat jejich souvislosti s obsahovým rámcem a najít ukazatele těchto souvislostí. Z obsahového hlediska jsou pro hodnocení důležité organizační a ekonomické bezprostřední cíle a výstupy, z procesního hlediska jde o cíle motivační, v psychologickém a politickém smyslu.
Správně stanovit ukazatele: Výchozími informacemi (nikoli jedinými) pro evaluaci projektu jsou ukazatele (indikátory) dosažitelnosti, stanovené na začátku projektu pro jednotlivé cíle a výstupy. Tyto ukazatele musí být konkrétní, reálně dosažitelné v daném čase a ověřitelné (tzv. SMART indicators - Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Timely). Kombinují se ukazatele kvantitativní a kvalitativní, přímé a nepřímé. Stanovení co nejmenšího počtu správných ukazatelů, které s přiměřenou spolehlivostí dokládají plnění stanovených cílů, je důležitým úkolem projektového řízení. Jejich správná formulace je tím obtížnější, čím "měkčí" parametr jimi má být prokazován. Stanovení kritérií kvality komunitního plánování se v současné době věnuje velké úsilí, MPSV k tomu připravuje metodické materiály. To má velký význam, zejména pokud jde o zapracování standardů kvality plánovaných sociálních služeb mezi sledované obsahové ukazatele. Z hlediska kvality participačního procesu se domníváme, že není třeba pracně objevovat již objevené. Určité obecné standardy již byly v minulosti formulovány a běžně se používají, například mezi tzv. horizontálními kritérii při posuzování žádostí o rozvojovou pomoc. Jsou to tzv. zásady dobré správy (principles of good governance), formulované s dílčími obměnami snad všemi mezinárodními donorskými programy od Světové banky po Finanční mechanismus EHP/Norsko. Vyučují se běžně na školách právního zaměření.1) Zásady dobré správy jsou formulovány s mírnými odlišnostmi, obvykle zahrnují následující prvky:
- transparentnost rozhodování;
- participaci a otevřenost zastoupení;
- rovnost a demokratičnost;
- kvalifikovanost a způsobilost;
- schopnost reagovat na lidské potřeby;
- vládu práva a odpovědnost.
Pokud k těmto kvalitativním ukazatelům přidáme ještě subjektivní hodnoty, jako jsou aktivní přístup a ztotožnění se účastníků se záměry a aktivitami (v angličtině výstižné pojmy commitment a ownership), získáváme solidní soubor kvalitativních ukazatelů všech aktivit participačního procesu, vedoucích k požadovaným výstupům a cílům. V odborné literatuře pravděpodobně najdeme definice kvantitativně odstupňovaných parametrů dosažené kvality pro jednotlivé ukazatele a pokud ne, můžeme se je pokusit sami formulovat.
Jako inspirativní příklad uvádíme škálu pro participaci, publikovanou již v roce 19692) (viz tab. v článku Jak účelně uplatnit průběžnou evaluaci v komunitním plánování, který vyšel v Moderní obci č. 7 na str. 30). Z hlediska efektivnosti evaluace je ale dobré si uvědomit, že ne všechny aktivity musí nutně zahrnovat všechny atributy zásad dobré správy a že různé aktivity budou vyžadovat uplatnění zásad pouze přiměřeně, tzn. ne vždy bude na místě očekávat nejvyšší stupeň navržených ukazatelů (naopak to v našich podmínkách bude spíše výjimkou). Například sběry dat a budování informačních systémů jistě nemusí být vůbec posuzovány z hlediska demokratičnosti - přílišná otevřenost by vedla k neúnosným časovým prodlevám, u zpracování rozpočtu na projekt je kvalifikovanost a odpovědnost podstatně důležitější než ostatní kritéria atd.
Správně formulovat další evaluační otázky: Vyhodnocování ukazatelů dosažitelnosti samo o sobě je do jisté míry již úkolem monitoringu a revizí. K uskutečnění smysluplné evaluace je nutno zodpovědět další otázky, týkající se fungování systému jako celku, a v našem případě také zvláštní otázky, zaměřené na vztah mezi obsahovou a procesní složkou plánovacího cyklu. Důležité je to zejména v situacích, kdy se zjistí, že některý ukazatel není splněn tak, jak bylo na začátku stanoveno. Někdy je vzájemná podmíněnost procesního a obsahového nedostatku evidentní, ale někdy může jít o předzvěst, že nesplnění některého procesního ukazatele se projeví nedosažením obsahového ukazatele teprve v některé následující fázi plánování. Vyloučit nemůžeme ani situace, kdy nesplnění některého ukazatele se na dosažení celkového cíle vůbec neprojeví - pak jsme pravděpodobně sledovaný ukazatel stanovili nesprávně nebo zbytečně přísně a mělo by to být ponaučením pro další plánovací cyklus.
Na závěr uvádíme možný evaluační logický rámec pro participativní proces v obecné podobě (viz tab.) Jde o zjednodušený příklad, v praxi budou položené otázky detailnější a konkrétnější; kompletní logický rámec například pro komunitní plánování by objemem značně přesáhl publikační možnosti Moderní obce. Věříme, že názornosti předložených tezí toto zjednodušení nebude na škodu.
Poznámky:
1) viz například: Commission of the European Community: European Governance, a White Paper. Brusel 25. 7. 2001, COM (2001) 428 fin; OECD: Participatory Development and Good Governance. OECD Paris 1995; UNDP: Governance for Sustainable Human Development, a UNDP policy paper; 1997; EEA Grants: Good Governance and Anti-corruption policy and guide. The EEA Financial Mechanism & The Norwegian Financial Mechanism 2004-2009; 01 Dec. 2005; Add: 05 May 2006. Česky na http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Dobra_sprava_a_korupce_pdf.pd; Hendrych, D. a kol: Správní právo, obecná část, 5. rozšířené vydání, C.H.Beck, Praha 2003.
2) Arnstein, Sherry R. A Ladder of Citizen Participation, JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969.
JIŘÍ EXNER
Reference:
Oba díly článku jsou výtahem z rozsáhlejšího metodického materiálu, připravovaného v rámci rozvojového partnerství Europa House, vedeného Centrem komunitní práce Ústí nad Labem v rámci projektu CI EQUAL, financovaného z Evropského sociálního fondu. Metodika evaluace plánovacích procesů se zapojením veřejnosti byla zveřejněna a projednána na mezinárodní konferenci EQUAL v Ústí nad Labem ve dnech 26. až 27. 4. 2007.
