V květnu letošního roku projednávala Poslanecká sněmovna ve druhém čtení vládní návrh zákona o finanční kontrole ve veřejné správě, v prvním čtení přikázaný Rozpočtovému výboru, Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí a Výboru pro evropskou integraci. Co nás při studiu...
V květnu letošního roku projednávala Poslanecká sněmovna ve druhém čtení vládní návrh zákona o finanční kontrole ve veřejné správě, v prvním čtení přikázaný Rozpočtovému výboru, Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí a Výboru pro evropskou integraci.
Co nás při studiu návrhu na první pohled zarazí, je rozpor názvu zákona s jeho obsahem a účelem vyplývajícím z kontextu jednotlivých ustanovení. Ačkoliv se v názvu zákona i v jeho § 1, který definuje předmět úpravy, uvádí, že jde o finanční kontrolu ve veřejné správě, zjišťujeme z dalších ustanovení, že předmětem je úprava pravidel pro výkon finanční kontroly toliko ve správě státní, a to jak přímé, to jest té, kterou vykonávají orgány státu, tak nepřímé, to jest té, která je delegována na nestátní subjekty, typicky územní samosprávné celky.
Na samosprávu (samostatnou působnost) územních samosprávných celků zahrnující jejich finanční hospodaření se navrhovaný zákon vztahovat nebude, což vyplývá jasně z jeho § 2, kde se v souvislosti s územními samosprávnými celky mluví pouze o veřejných financích, majetku a majetkových právech při plnění úkolů státní správy.
Na koho se tedy má návrh zákona vztahovat? Kdo je kontrolovanou osobou, definuje § 2 a pokládá se za ni mj. organizační složka státu, územní samosprávný celek, jeho organizační složka (v jejich případě ovšem jen při výkonu státní správy - pozn. aut.), právnická osoba, která hospodaří s veřejnými prostředky a je povinna vést účetnictví podle zvláštního právního předpisu a dále právnická nebo fyzická osoba, která je příjemcem veřejné finanční podpory.
INSTITUCE
Důležité je i to, kdo má finanční kontrolu provádět. Již jsme naznačili pozici Ministerstva financí (MF), návrh zákona nicméně předpokládá celkem třístupňový systém finanční kontroly. Ten má být završen právě MF coby ústředním správním úřadem pro finanční kontrolu, který bude tuto kontrolu provádět u nižší úrovně, již budou tvořit ministerstva a ostatní ústřední správní úřady, územní samosprávné celky a právnické osoby zřízené zvláštními právními předpisy k plnění úkolů veřejného zájmu (míní se zřejmě především státní fondy zřizované speciálními zákony).
Třetí úrovní budou ostatní organizační složky státu (tzn. především jiné správní úřady než ministerstva a další ústřední správní úřady), organizační složky územních samosprávných celků nebo právnické osoby, které hospodaří s veřejnými prostředky.
NEJEN DODRŽOVÁNÍ ZÁKONŮ
Finanční kontrolu definuje návrh jako "souhrn činností, kterými kontrolní orgán na základě jemu vymezené působnosti a v souladu s tímto zákonem a zvláštními právními předpisy ověřuje, zda jsou u kontrolované osoby dodržovány právní předpisy a požadavky účelnosti, efektivnosti, hospodárnosti při hospodaření s veřejnými prostředky a zda je zabezpečena kontrola tohoto hospodaření".
Z toho vyplývá, že kritériem hodnocení při kontrolách nebude toliko dodržování zákonů a jiných právních předpisů, ale též hledisko účelnosti, efektivnosti a hospodárnosti (to jen podporuje tvrzení, že výkon samosprávy zůstává mimo okruh působnosti tohoto zákona, a to s ohledem na čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR umožňující zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a způsobem zákonem stanoveným). Kritéria hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti však zákon nestanoví.
TYPY KONTROLY
Návrh zákona rozlišuje tři typy finanční kontroly: předběžnou, průběžnou a následnou (§ 8-10). Účelem předběžné kontroly má být ověření podkladů pro připravované finanční operace (pod tímto pojmem rozumí návrh hotovostní nebo bezhotovostní příjmové a výdajové operace nebo jiné operace majetkové povahy) před jejich uskutečněním a má ji zajišťovat především útvar odpovědný za rozpočet, účetnictví a správu majetku.
Tento útvar bude kontrolovat, zda je připravovaná finanční operace v souladu se schváleným rozpočtem, s uzavřenými smlouvami nebo jinými rozhodnutími o nakládání s veřejnými prostředky a zda splňuje náležitosti stanovené právními předpisy.
Bez schválení finančního útvaru nebude možné takové operace provést (smysl tohoto ustanovení je poněkud nejasný, neboť není zřejmé, bude-li nedostatek souhlasu finančního útvaru mít za následek neplatnost provedeného právního úkonu či nikoliv - pokud ano, měl by to zákon výslovně stanovit, pokud ne, nemá tato věta velký smysl).
Při průběžné finanční kontrole má kontrolní orgán sledovat u kontrolované osoby finanční operace týkající se veřejných prostředků až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování. Smyslem následné kontroly pak bude prověřit zejména účinnost provedených předběžných a průběžných finančních kontrol i správnost finančních operací a účelnost hospodaření s veřejnými prostředky.
VÝKON
Již bylo řečeno, že druhá část zákona obsahuje vlastní pravidla pro výkon finanční kontroly. Pokud jde o její zahájení, předpokládá se buďto zahájení obligatorní (stanoví-li tak zvláštní předpis nebo mezinárodní smlouva, jíž je ČR vázána, a na vyžádání orgánů činných v trestním řízení) nebo fakultativní (z vlastního podnětu kontrolního orgánu, kontrolované osoby, odborových orgánů, z podnětu vyplývajícího z petice nebo stížnosti, dále pak v případě, kdy při předběžné anebo průběžné finanční kontrole byly zjištěny nedostatky, k ověření správnosti informací o uložení a splnění opatření k nápravě nedostatků nebo konečně z jiného podnětu).
Návrh obsahuje zásady pro vyloučení kontrolujících z provádění kontroly (jde o úpravu obdobnou dnešnímu správnímu řádu - důvodné pochybnosti o nepodjatosti ve vztahu ke kontrolovaným osobám nebo předmětu kontroly).
V dalších ustanoveních návrh obsahuje práva a povinnosti kontrolujících a kontrolovaných (§ 19 až 23).
Mezi právy kontrolorů vzbuzuje velké pochybnosti zejména právo vstupu do objektů, místností, zařízení, provozu, obydlí, dopravního prostředku, na pozemek a do jiného prostoru kontrolované osoby, které tato osoba užívá k zajištění úkolů veřejné správy, podnikatelské, výdělečné nebo jiné hospodářské činnosti, zejména pro neobvyklou šíři tohoto práva a jeho možnou kolizi s čl. 12 Listiny základních práv a svobod upravujících nedotknutelnost obydlí.
Připomeňme, že objektem finanční kontroly se mohou stát i fyzické a právnické osoby, které jsou příjemci veřejné finanční podpory. Podobné rozpaky vzbuzuje i oprávnění seznamovat se s doklady a osobními údaji, které jsou předmětem ochrany osobnosti.
K dalším právům kontrolorů patří právo požadovat předložení dokladů a pořizovat z nich kopie a výpisy či právo požadovat zproštění mlčenlivosti o skutečnostech souvisejících s předmětem kontroly, nevylučuje-li to zvláštní zákon.
K základním povinnostem kontrolorů má patřit povinnost prokázat se pověřením ke kontrole, povinnost respektovat práva a právem chráněné zájmy kontrolovaných osob nebo povinnost zachovávat mlčenlivost o všech skutečnostech, o nichž se dozvěděli v souvislosti s kontrolou.
K právům kontrolovaných bude patřit právo vyžádat si předložení písemného pověření ke kontrole či vyžadovat předání zprávy o finanční kontrole, k povinnostem pak poskytnutí potřebné součinnosti k provádění kontroly a v neposlední řadě povinnost přijmout bez průtahů opatření k nápravě nedostatků kontrolou zjištěných.
Dodržování zákonem stanovených povinností ze strany kontrolovaných osob budou moci kontrolní orgány vynucovat ukládáním pořádkových pokut až do výše 50 000 Kč.
Výsledkem kontroly má být zpráva, která by měla vedle formálních náležitostí obsahovat zejména popis kontrolních zjištění s uvedením právního předpisu, jenž byl porušen, věcné a číselné shrnutí výsledků finanční kontroly, poučení o povinnosti kontrolované osoby přijmout ve stanovené lhůtě opatření k nápravě a o povinnosti vyrozumět o tom kontrolní orgán.
VÝSLEDKY ZJIŠTĚNÍ
Návrh zákona rozlišuje i tzv. dílčí a průběžnou zprávu. Prvně zmíněná má obsahovat výsledky zjištění o dílčí části finanční kontroly a bude se zpracovávat zejména za účelem okamžitého řešení a přijetí opatření k nápravě nedostatků, zatímco druhá jmenovaná se má vyhotovit v případě, kdy objektivní stav není možno zjistit z dokladů a podkladů, ale jen osobní účastí kontrolora přímo na místě za přítomnosti pověřeného zástupce kontrolované osoby, kdy je prováděno zejména porovnávání, sčítání, měření nebo vážení majetku nebo zásob.
Kontrolovaná osoba bude mít právo se s obsahem kontrolní zprávy seznámit a uplatnit proti kontrolnímu zjištění písemné námitky s odůvodněním (a případnými důkazy tyto námitky podporujícími), a to ve lhůtě stanovené kontrolorem (ne kratší než 7 dnů).
O námitkách má rozhodovat kontrolor, a pokud jim zcela nebo částečně vyhoví, vypracuje na základě doplněných nebo nově předložených skutečností dodatek ke kontrolní zprávě obsahující provedené změny v kontrolních zjištěních. Pokud kontrolor podané námitky zcela nebo částečně zamítne, bude mít kontrolovaná osoba právo podat proti kontrolnímu zjištění odpor (ten bude moci podat i v případě, že námitky neuplatnila).
Odpor (opět s odůvodněním a připojenými důkazy a doklady) bude možné podat ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí kontrolora o námitkách, resp. ode dne marného uplynutí lhůty pro podání námitek. Rozhodnutí o odporu (z řízení o něm bude vyloučen kontrolor, který kontrolu prováděl) bude konečné a nebude možné se proti němu odvolat.
Ve druhé hlavě druhé části je obsažena úprava opatření navazujících na výsledky finanční kontroly. Kontrolní orgán bude předkládat svá kontrolní zjištění příslušným orgánům veřejné správy oprávněným na základě zvláštních předpisů uložit kontrolované osobě provedení opatření k nápravě nedostatků ve lhůtě 3 měsíců.
Příslušné orgány veřejné správy budou povinny ve lhůtě 3 měsíců od doručení kontrolních zjištění informovat kontrolní orgán o provedených opatřeních. Pokud kontrolní orgán zjistí, že orgány veřejné správy opatření k nápravě neuložily nebo jejich splnění nezajistily, oznámí tuto skutečnost příslušnému (míněno zřejmě věcně příslušnému) ministerstvu.
SANKCE
Dále bude kontrolní orgán předkládat svá zjištění přímo kontrolovaným osobám, které budou povinny přijmout opatření k nápravě nedostatků a zároveň jej písemně o těchto opatřeních informovat. V případě, že nápravná opatření přijata nebudou nebo nebudou splněna v určených termínech, bude kontrolní orgán moci uložit kontrolované osobě pokutu do výše 1 000 000 Kč.
Pokuta bude příjmem toho orgánu, který ji uložil. Tento princip ukládání pokut "napříč" sférou veřejných rozpočtů (mezi státními orgány navzájem) je sporný, neboť při něm bude docházet víceméně jen k přelévání veřejných financí z jedné rozpočtové kapitoly do jiné (bude zajímavé, až bude MF ukládat za porušení tohoto zákona pokutu jinému ministerstvu).
Určitý efekt tak může mít jen ve vztahu k subjektům stojícím mimo systém státní správy, tzn. v případě územních samosprávných celků a právnických a fyzických osob nakládajících s veřejnými prostředky. Nelze se ubránit dojmu, že navrhovaný systém opatření navazujících na výsledek kontroly je v této podobě poněkud překombinovaný a schází zejména jeho vazba na konkrétní odpovědnost jednotlivých osob, což by v rámci státní správy mělo být záležitostí disciplinární odpovědnosti v zákoně o státní službě.
Poslanecká sněmovna nakonec rozhodla vrátit návrh zákona o finanční kontrole ve veřejné správě výborům k novému projednání. Na definitivní definitivní podobu tohoto zákona si tak budeme muset počkat přinejmenším do podzimu.
JOSEF VEDRAL,
člen místního zastupitelstva
Městské části Praha-Zbraslav
