(Dokončení) Samostatným problémem alokace daňových výnosů mezi typy veřejných rozpočtů je spojení místa vzniku daně s jeho výnosovým přiřazením, tj. - jestli zde existuje nějaká významná vazba. S tím lze spojovat to, zda by územní celky měly být určitým způsobem zainteresovány na "ekonomickém...
(Dokončení)
Samostatným problémem alokace daňových výnosů mezi typy veřejných rozpočtů je spojení místa vzniku daně s jeho výnosovým přiřazením, tj. - jestli zde existuje nějaká významná vazba.
S tím lze spojovat to, zda by územní celky měly být určitým způsobem zainteresovány na "ekonomickém rozvoji vlastního území".
Územní celky a ekonomický rozvoj
Pro územní celky - jako veřejnoprávní korporace - nepřichází příliš v úvahu vlastní podnikání, ale spíše podpora aktivit přinášejících pozitivní ekonomické výsledky.
Současné pohledy na tento problém jsou spojeny s ekonomickým vyjádřením této zainteresovanosti formou peněžních přínosů (příjmů z daní), které plynou z ekonomických aktivit v území pro příslušný rozpočet územního celku. Ale významné mohou být i nepeněžní přínosy takovýchto aktivit (např. snížení nezaměstnanosti), které mohou být důležitější pro příslušné území než samotné daňové výnosy.
DOSAVADNÍ SYSTÉM
V současnosti je u obecních rozpočtů tato vazba zajišťována prostřednictvím přidělení výnosu daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činností (100 %), daně ze závislé činnosti (10 %) a daně z nemovitostí (100 %) do rozpočtu příslušné obce.
Tento systém je však spojen s řadou problémů (např. u podnikatele fyzické osoby různost bydliště a místa podnikání). Realizace uvedené vazby stávající formou má řadu problémů a upuštění od stávajícího způsobu rozdělování daní obcím např. podporuje i současná ekonomická realita.
Vlivem způsobu vyplácení mezd, a tím i placení daní bezhotovostním stykem se snižuje role spojení plátcovy pokladny (u daně ze závislé činnosti) s místem, kde skutečně zaměstnanec pracuje; nebo jsou např. známy případy přetahování bydlišť podnikatelů fyzických osob do obcí, kde jim pak "vracejí" část jejich daní (je použito transferu z rozpočtu obce příslušnému podnikateli) apod.
JINÉ ZPŮSOBY
Tyto problémy spolu s již uvedenými problémy spravedlnosti navozují potřebu přechodu k jiným způsobům zainteresování obcí na ekonomickém rozvoji.
K plnění funkce vazby zainteresovaní územních celků na všestranné podpoře ekonomického rozvoje svého území by pak měly být použity spíše místní daně, které by podle místního využívání veřejných služeb umožňovaly uplatňovat zdanění všech ekonomických aktivit v územních celcích lépe než dnes selektivní způsoby uplatňování zdanění (např. z ubytovací kapacity, za lázeňský a rekreační pobyt apod., resp. tyto připravované místní daně).
Mělo by se jednat o takové formy zdanění, které by reagovaly na určité "reálné dopady" určitých činností do ekonomiky daného území, jako je např. existence provozovny (ne sídla podnikatelského subjektu), počet zaměstnanců, charakter činnosti (podnikání provozované průmyslovým způsobem) v příslušném území, které by zohledňovaly, že určitá činnost je spojena s vyšším pohybem dopravních prostředků v území, obtěžováním obyvatel touto činností apod.
V tomto směru by bylo účelné částečně změnit i uplatňování poplatků týkajících se životního prostředí (např. u poplatků za znečistění ovzduší určených do SFŽP).
Takto zaměřené místní daně by neměly být povinné (povinně uplatňovány územními celky), ale měla by se zde projevit vlastní odpovědnost za získávání příjmů v místních podmínkách (uvalením místních daní) či spíše nutnost zavedení těchto daní obcemi pro zajištění funkčnosti příslušného území.
Navíc by zřejmě tato daňová úprava reagující na místní podmínky mohla částečně omezit některé přerozdělovací procesy (poskytování dotací do územních rozpočtů), ale i např. nadměrnou koncentraci aktivit do některých územních celků.
Možným, ale spíše méně vhodným řešením, by mohly být místní daně realizované formou místních přirážek ke státním daním. Avšak z vymezeného charakteru místních daní (vazba na využívání místních podmínek) plyne nevhodnost tohoto způsobu zdanění, která je dána tím, že obec např. městskou dopravu musí zajišťovat vždy, i když např. podnikatelský subjekt nebude vykazovat zisk (a tudíž by neplatil ani místní přirážku k dani ze zisku).
Zdroje územních rozpočtů - odraz věcného zaměření výdajů územních rozpočtů
Samostatným problémem je stanovení podílu daňových výnosů, který by měl připadnout obcím, krajům apod. Nejdříve je nutno znát ty funkce, které musí plnit příslušný územní celek. I když budeme znát funkce příslušných územních samosprávných celků, není k těmto kompetencím přiřazena nějaká hodnotová veličina, která by odrážela potřebné náklady na zajišťování příslušných činností.
Jednou z cest, sice velmi schůdnou, a proto i využívanou např. pro stanovení velikostí zdrojů pro obce, je vytvoření takové podoby zdrojů, která by zajistila v průměru stejné zdroje jako před reformou, ale prostřednictvím zdrojů nových (nově poskytovaných daňových příjmů do příslušných rozpočtů). Takovýto model výpočtu je sice možný, ale zřejmě poněkud zjednodušující.
Další cestou by pak byla i formulace určitých standardů nákladů na příslušné funkce obcí, od nichž by se odvodila potřebná velikost rozpočtových zdrojů. Výdaje územních rozpočtů (dnes existujících), tj. např. obcí, byly doposud málo podrobovány analýzám. Základem politiky v dané oblasti jsou především příjmy. Byť obce podrobně vykazují jednotlivé výdajové položky a paragrafy, není jejich souhrnné zpracování v rámci celého státu k dispozici.
PODSTATNÉ VÝDAJE
Z hlediska výdajové struktury na úrovni paragrafů je podstatná část výdajů orientována do několika málo výdajových oblastí, což vytváří možnosti pro určitou objektivizaci výdajových oblastí územních rozpočtů. Ve struktuře výdajů se však projevuje i různorodá velikost obcí - např. u větších obcí (měst) jsou významnou položkou výdaje na místní dopravu.
Různorodá velikost obcí v našich podmínkách navozuje i úvahy, zda by příjmy územním celkům (obcím) měly být diferencovány podle velikosti obcí (s růstem velikosti obce větší příjmy v přepočtu na jednoho obyvatele). Pro tyto úvahy by měla být hlavním východiskem rozdílnost obcí před zákonem - náš zákon o obcích však v žádném směru obce neodlišuje, a tudíž jsou si obce rovny, což by se mělo promítat i do způsobu poskytování zdrojů pro jejich financování.
Pokud bychom chtěli dále hledat řešení pro zřejmě odůvodněnou potřebu pokrytí relativně zvýšených potřeb (nákladů) u větších měst, nabízí se zejména možnost takového řešení, které by spojovalo tyto vyšší náklady, jež vyžadují tyto větší obce či města s aktivitami, které se nacházejí na příslušném území obce či města, a tím ovlivňují i jejich zvýšené potřeby. To by pak bylo účelné řešit uplatněním místních daní.
Vedle toho pak některé obce vykonávají určité činnosti nejen pro své území, ale i pro jiné obce, což by mělo být adekvátně (plně) finančně zajištěno (např. v současném systému poskytování dotací na výkon státní správy).
Principiální atributy hospodaření krajů by neměly být příliš odlišné od jiných typů veřejných rozpočtů a celkově by tedy měly být konzistentní s problematikou hospodaření obecních rozpočtů.
(Z příspěvku předneseného na mezinárodní konferenci "Teoretické a praktické aspekty veřejných financí", VŠE Praha, březen 2000.)
PETR TOMÁNEK,
katedra veřejné ekonomiky
Ekonomické fakulty VŠB-TU Ostrava
Samostatným problémem je stanovit, jaký podíl daňových výnosů by měl připadnout obcím, krajům a pod. Nejdříve je nutno znát ty funkce, které musí plnit příslušný územní celek.
