Veřejné rozpočty v současné době stojí na prahu přelomové etapy, kdy by spolu s reformou veřejné správy mělo dojít i k reformě financování veřejného sektoru. Jádrem je vznik nové úrovně veřejných rozpočtů - rozpočtů krajů. S tímto krokem však lze spojovat i změny v dalších veřejných rozpočtech - ve...
Veřejné rozpočty v současné době stojí na prahu přelomové etapy, kdy by spolu s reformou veřejné správy mělo dojít i k reformě financování veřejného sektoru. Jádrem je vznik nové úrovně veřejných rozpočtů - rozpočtů krajů. S tímto krokem však lze spojovat i změny v dalších veřejných rozpočtech - ve státním rozpočtu, ale i v rozpočtech obcí.
Jaké máme pro tuto reformu v rámci veřejných rozpočtů poznatkové zázemí? Je to jednak fiskální federalizmus, který jako teorie popisuje konstrukci víceúrovňového systému veřejných rozpočtů, dá se sem zařadit Evropská charta místní samosprávy, jsou zde praktické zkušenosti různých zemí, ale i domácí zkušenosti z dosavadního sytému. Nicméně žádná z uvedených oblastí poznatků neposkytuje dostatek podkladů pro to, aby bylo možno nový systém vytvořit jednoduchým způsobem.
Přesto, že jsou v současné době již projednávány a schvalovány změny ve veřejných rozpočtech ve formě návrhů zákonů, lze se zamýšlet nad stěžejními problémy prováděných změn. K těmto problémům lze zařadit i čtyři následující problémové okruhy.
Rozdělení daňových výnosů mezi státní rozpočet a územní rozpočty
Jednou ze zásadních otázek existence víceúrovňové fiskální soustavy (při neexistenci absolutně samostatné daňové pravomoci nižších stupňů veřejné správy) je otázka rozdělování výnosů státních daní mezi jednotlivé úrovně veřejných rozpočtů, tj. mezi státní rozpočet a územní rozpočty. Tento problém lze redukovat na otázku, které výnosy státních daní (či jejich podíl) by měly být poskytnuty do územních rozpočtů (rozpočtů obcí, krajů) s tím, že samozřejmě existují další druhy příjmů územních rozpočtů, což jsou např. místní daně či poplatky, nedaňové příjmy, kapitálové příjmy, ale i dotace.
Rozhodujícím bodem rozdělování výnosů státních daní, tj. kolik daňových výnosů by mělo být přiděleno do příslušného typu veřejného rozpočtu, by měla být věcná problematika - tedy rozdělení činností veřejného sektoru mezi příslušné úrovně veřejné správy, a tím i rozdělení finančních zdrojů mezi příslušné úrovně veřejných rozpočtů, ale daný problém má i relativně samostatnou ekonomickou dimenzi, související s fungováním rozpočtového systému jako celku.
NUTNÁ JE STABILITA
Při budování rozpočtového systému lze za jeden ze stěžejních požadavků považovat dlouhodobou stabilitu ve všech částech tohoto systému. Tuto stabilitu je zde možno chápat ve více dimenzích, nicméně jde zejména o to, aby systém poskytoval do příslušného rozpočtu, zde zejména do územních rozpočtů zdroje rovnoměrně - bez výraznějších změn mezi jednotlivými roky (výjimkou umožňující výraznější změnu by zde mohla být pouze změna určité funkce plněné veřejným rozpočtem), či možnost případných změn by pak měla být dána objektivními podmínkami - např. v souvislosti s poklesem či růstem národní ekonomiky. Jde zde tedy především o to, aby častými metodickými změnami nebyly měněny podmínky hospodaření územních rozpočtů.
Stávající systém daňových příjmů územních rozpočtů (rozpočtů obcí a okresních úřadů) je převážně založen na důchodových daních, kde dochází k poměrně častým změnám sazeb a odlišně se vyvíjejí i jednotlivé části daní např. tak, jak se zdokonaluje znalost daňové soustavy jednotlivými poplatníky. U výnosů daně z příjmů fyzických osob lze situaci dokumentovat na vývoji v období 1998/1995, kdy výnos daně ze samostatné výdělečné činnosti vzrostl o 13 %, zatímco celý výnos daně z příjmů fyzických osob vzrostl o 38 %.
Ukazuje se pak, že vývoj daňových výnosů jednotlivých daní je z hlediska dynamiky odlišný i u jiných daní. Od roku 1993 (od zavedení nové daňové soustavy) do roku 1998 se daně vyvíjely takto: výnos daně z příjmů právnických osob v období 1998/1993 poklesl na 95 %; ve stejném období výnos daně z příjmů fyzických osob vzrostl na 319 %; u daně z přidané hodnoty vzrostly tyto výnosy v období 1998/1993 na 155 %, u spotřebních daní na 170 %, u silniční daně na 101 %, u daně z nemovitostí na 136 % a největší nárůst pak zaznamenala daň dědická, darovací a z převodu nemovitostí, a to na 796 %. Z tohoto přehledu je vidět, že vývoj daňových výnosů jednotlivých daní je z hlediska dynamiky velice různorodý.
ODLIŠNÝ VÝVOJ
Budeme-li pak hodnotit vývoj výnosů těchto daní pro státní rozpočet a územní rozpočty, pro něž byly tyto daně určeny, pak při uplatňovaném rozdělení (včetně provedených změn) se tento vývoj daní u státního rozpočtu projevil růstem výnosů v období 1998/1993 na 147 %, u územních rozpočtů to pak bylo 253 %. To tedy ukazuje výrazně odlišný vývoj dynamiky daňových příjmů pro tyto dva typy rozpočtů ve prospěch územních rozpočtů, byť v průběhu daného období (od roku 1996) došlo k poměrně zásadní změně ve výnosovém rozdělení daní mezi státní rozpočet a územní rozpočty ve prospěch státního rozpočtu.
Příčinou těchto odlišných temp vývoje daňových příjmů státního rozpočtu a územních rozpočtů jsou odlišná tempa vývoje jednotlivých daní, dále pak podíl jednotlivých daní na celkových daňových výnosech a rovněž to, do kterého typu rozpočtu jsou příslušné daně či jejich podíly určeny. Např. - byť nejvyšší dynamika byla u daně dědické darovací a z převodu nemovitostí - její malý podíl na daňových příjmech státního rozpočtu nemohl celkově výrazněji ovlivnit dynamiku příjmů z daní státního rozpočtu (v roce 1998 činila tato daň ve vztahu k ostatním příjmům z daní ve státním rozpočtu podíl cca 2 %).
Z hlediska budoucího vývoje je pak tedy při výstavbě rozpočtového systému dále potřebné počítat s následujícími aspekty vývoje výnosů z jednotlivých daní.
Poměrně zásadní se z daného pohledu jeví provádění změn daňového určení výnosů daní, které proběhlo v roce 1996 (rozpočtům obcí byl snížen výnos daně ze závislé činnosti a nově byla přiřazena část výnosů z daně z příjmů právnických osob) s cílem sblížení dynamiky příjmů územních rozpočtů a státního rozpočtu.
Řešení použitým přístupem, kdy bylo částečně změněno výnosové určení daní mezi státní rozpočet a územní rozpočty, se ukázalo z dlouhodobého hlediska nevhodné už z toho důvodu, že splnění cíle (sblížení tempa růstu výnosů daní do územních rozpočtů a tempa růstu daňových příjmů státního rozpočtu) bylo dosaženo, ale jen pro nejbližší rok.
V dalších letech se oba segmenty veřejných rozpočtů (tj. státní rozpočet a územní rozpočty) již vyvíjely opět odlišnými tempy; tj. v prvním roce po změně - v roce 1996 byl zaznamenán růst příjmů státního rozpočtu z daní 111 % a u územních rozpočtů to bylo 103 %; ale už v následujícím roce i dalších letech dochází opět k předstihu růstu daňových příjmů územních rozpočtů před příjmy z daní státního rozpočtu (v roce 1998 to bylo přes 3 procentní body ve prospěch územních rozpočtů).
ROZDĚLOVÁNÍ VÝNOSŮ
Ukazuje se tak, že dosažení takovéto shody dynamiky vývoje (a tím i stability) jednotlivých segmentů veřejných rozpočtů vzhledem k odlišnému vývoji jednotlivých daní by bylo řešitelné v podstatě jen prováděním každoročních změn ve výnosovém určení daňových příjmů.
Proto se při rozdělování výnosů mezi jednotlivé typy veřejných rozpočtů jeví jako poměrně výhodná ta cesta, kdy výnos více daní je sumarizován jako celek (za celou republiku) a v určitém poměru rozdělován mezi státní rozpočet a jednotlivé úrovně územních rozpočtů, a nedochází tak k výraznějším odlišnostem v dynamice vývoje mezi jednotlivými typy veřejných rozpočtů.
Proč se rovněž nejeví vhodné, aby určitý typ státem vypsané daně byl přiřazen pouze jednomu druhu rozpočtů, je pak spojeno i s otázkou změn daní, neboť každá změna daně (sazby, základu daně a pod.) by znamenala i ovlivnění jednoho rozpočtu (do kterého je daň výnosově určena), a tím i výdajů na určitou skupinu veřejných statků (z příslušného rozpočtu).
Daňový systém není cílově vytvořen tak, aby část daní speciálně pokrývala náklady na veřejné statky financované ze státního rozpočtu a část daní aby pokrývala náklady na veřejné statky financované z územních rozpočtů, ale pokrývá je jako celek. Takže zpětně je pak obtížné nějakým předělem v rámci daňového systému, tj. přiřazením jedné daně do určitého rozpočtu, tyto cíle zajišťovat.
Je nutno připomenout, že daně jsou povinné dávky placené veřejným rozpočtům, přičemž poplatníkovi daně zaplacením určité daně automaticky nevzniká nárok na užitek z veřejného statku. Takže ani nelze stanovit, která daň by měla sloužit k financování kterého veřejného statku.
Jiná situace je pak u místních daní (které by měly být orientovány na poskytování místních veřejných statků) a také u poplatků, kdy poplatky představují platby do veřejného rozpočtu spojené s poskytnutím příslušné protihodnoty - za poplatek získá poplatník určitý konkrétní užitek z veřejného sektoru.
Aspekty spravedlnosti při rozdělování daňových výnosů mezi územní rozpočty
Do problematiky vztahu rozdělování daňových výnosů mezi státním rozpočtem a ostatními (územními rozpočty) z makroekonomického pohledu se promítá problematika mikroekonomická, která je spojena s rozdělováním daňových výnosů mezi jednotlivé obce (nebo obdobně pro jiné územní celky, jako jsou např. kraje), a tím i s otázkami spravedlnosti rozdělování daňových výnosů mezi obce.
V současném systému jsou obce závislé z územního hlediska na třech úrovních výnosů daní: je to jednak výnos daní vybíraných podle území obcí (daň z nemovitostí, daň z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti a část daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti), dále daně vybírané podle území okresů a poskytované obcím podle počtu obyvatel (část daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti) a rovněž daně vybírané celostátně a poskytované obcím podle počtu obyvatel obce (část výnosu daně z příjmů právnických osob).
ROZDÍLY V NÁSOBCÍCH
Skutečná velikost daňových příjmů obcí v přepočtu na jednoho obyvatele - když ji srovnáme podle okresů, ale zejména pak podle obcí - vykazuje vysoké rozdíly, a to řádově v násobcích (např. v roce 1998 z hlediska daňových příjmů územních rozpočtů v okresech to byl řádově trojnásobný rozdíl mezi okresem Jeseník a Prahou v přepočtu velikosti daňových příjmů na jednoho obyvatele; přitom už v existujícím systému rozdělování daní je uplatněn poměrně vysoký podíl daňových příjmů celostátně rozdělovaných na počet obyvatel, a tedy neovlivněný místními podmínkami obce).
Je však otázkou, zda existující způsob rozdělování daňových výnosů, spojený s vysokými rozdíly v daňových příjmech v přepočtu na obyvatele, je opodstatněný. Opodstatněnost či vhodnost toho způsobu rozdělování daňových výnosů obcím je potřebné posuzovat mimo jiné i z toho hlediska, že při daném způsobu rozdělování daní stejně reálně dochází k přerozdělovacím procesům formou poskytování dotací do území s nízkou daňovou výtěžností.
Uplatňování hlediska spravedlnosti vyžaduje posoudit i otázku placení daní (a tím i poskytování množství veřejných statků) do územních rozpočtů, neboť ve stávajícím systému z hlediska placení daní je "100% obyvatelem obce" podnikatel fyzická osoba (neboť celý výnos daně, který zaplatí jde do rozpočtu místa jeho bydliště), "10% obyvatelem obce" pracovník v závislé činnosti pracující v obci (do rozpočtu obce jde 10 % jeho daně) a ostatní obyvatelé ekonomicky činní v závislé činnosti se v podstatě vůbec (zejména v případě zaměstnávání mimo okres svého bydliště) nepodílejí na daňových výnosech v místě svého bydliště.
ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ
Spravedlivějším by pak zde mohlo být především použití jednotného způsobu zdanění všech obyvatel obce, což by eliminovalo výše uvedené rozdíly v postavení obyvatel obcí k placení daně. Toto však opět neřeší problém nerovnoměrnosti a vývoje dynamiky jednotlivých daní pro územní rozpočty a pro státní rozpočet. Jinou formou vytvoření příjmové základny územních rozpočtů, založených ve stávajícím systému v rozhodující míře na dani z příjmů, by mohlo být uplatnění poměrného výnosu všech (většího počtu) státních daní vybraných na příslušném území (obce, kraje).
Tento systém by však byl zřejmě administrativně náročný a vyvolával by problémy spojené např. s nadměrnými odpočty u DPH, přenesením alokace místa vzniku daně a pod. a rovněž by vznikaly výrazné rozdíly ve výnosech daní mezi územními celky. Problém rozdělování daňových výnosů a jejich skutečné rozdílnosti, zde prezentovaný na stávajícím systému příjmů rozpočtů obcí by se dal obdobně vyjádřit i na úrovni větších územních celků, tedy např. i nových krajů.
S růstem velikosti územního celku se však již rozdíly ve výnosnosti daní budou mezi kraji výrazně stírat, nicméně některé problémy výnosnosti daní v území (např. u DPH) by ani za tato území nebyly eliminovány, což tak omezuje jejich využitelnost pro uplatnění daňových příjmů územních celků.
Předneseno na mezinárodní konferenci Teoretické a praktické aspekty veřejných financí, VŠE Praha, březen 2000.
(Dokončení příště)
PETR TOMÁNEK,
katedra veřejné ekonomiky
Ekonomické fakulty
VŠB-TU Ostrava¨
Jde tedy především o to, aby častými metodickými změnami nebyly měněny podmínky hospodaření územních rozpočtů.
Vývoj výnosů daní v období 1993-1998
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1998/93
daň z příjmů 100,6 119,1 135,9 143,2 142,7 162,2
118,4 % 114,1 % 105,4 % 96,6 % 113,7 % 161,3 %
z toho: DPFO 29,7 54,5 68,6 80,5 87,7 94,9
183,5 % 125,8 % 117,4 % 108,9 % 108,2 % 319,3 %
DPPO 70,9 64,6 67,3 62,7 55,0 67,3
91,1 % 104,3 % 93,1 % 87,7 % 122,4 % 95,0 %
daň z přidané hodnoty 77,1 85,8 94,8 109,3 117,6 119,4
111,3 % 110,4 % 115,3 % 107,6 % 101,5 % 154,8 %
spotřební daně 40,0 46,4 56,6 61,2 64,2 67,8
115,9 % 122,2 % 108,0 % 104,9 % 105,7 % 169,6 %
silniční daň 4,3 4,1 3,9 4,3 4,6 4,4
95,7 % 94,8 % 109,5 % 106,1 % 95,8 % 100,9 %
daň dědická, darovací
a z převodu nemovitostí 0,8 2,1 3,2 3,9 5,0 6,3
266,1 % 153,9 % 119,9 % 128,5 % 126,1 % 796,2 %
daň z nemovitostí 3,0 3,8 3,8 4,0 3,9 4,1
126,1 % 99,8 % 105,8 % 98,1 % 104,2 % 136,0 %
daně celkem 225,8 261,3 298,3 325,9 337,9 364,1
115,7 % 114,2 % 109,2 % 103,7 % 107,7 % 161,2 %
z toho: výnosy daní 194,6 208,7 231,3 256,9 266,1 285,2
pro státní rozpočet 107,2 % 110,8 % 111,1 % 103,6 % 107,2 % 146,5 %
Výnosy daní pro rozpočty 31,2 52,6 67,0 69,0 71,8 78,9 OkÚ a obcí 168,7 % 127,3 % 102,9 % 104,1 % 109,9 % 252,8 %
Poznámky:
Údaje jsou uvedeny v mld. Kč, meziroční růst v %
Pramen: Zpracováno na základě údajů Statistických ročenek ČR 1994 až 1999
DPOP...daň z příjmů právnických osob
DPFO...daň z příjmů fyzických osob
