Meziobecní a regionální spolupráce je v Německu už zavedeným institutem. V jednotlivých systémech regionální a místní úrovně se však uplatňuje s rozdílnou intenzitou a v rozdílných prostorových uspořádáních. Rovnocennou náhradou meziobecní spolupráce je do jisté míry územní reforma.
Ovšem i tato strategie má své omezení. Zejména u smíšených územních celků totiž vždy zůstává část úkolů, které interně vyřídit nelze. Platí to zejména pro technickou infrastrukturu typu zásobování pitnou vodou a odkanalizování odpadních vod, pozemní komunikace nebo systém nakládání s odpady.
V Německu lze přitom z územního hlediska rozlišit tři úrovně:
meziobecní spolupráce (obce a okresy);
spolupráce v zájmovém území velkých měst;
regionální spolupráce.
1. MEZIOBECNÍ SPOLUPRÁCE
Technická infrastruktura vede. K nejčastější formě meziobecní spolupráce dochází v Německu na úrovni obcí. Jako bezproblémová se přitom jeví spolupráce při využívání technické infrastruktury. Již dlouho se přitom osvědčují (účelové) svazky obcí, zpravidla ve formě veřejnoprávních korporací.
Úloha obchodních společností. Meziobecní spolupráce však může být rozvíjena rovněž prostřednictvím obchodních společností, nejčastěji společností s ručením omezeným.
Často se tak děje ve východoněmeckých spolkových zemích. Tam totiž v minulosti vyvstávaly četné problémy jen proto, že po zániku NDR byly na tomto území zlikvidovány velké státní podniky zaměřené na zásobování obyvatelstva vodou nebo energiemi. Nové malé decentralizované firmy s místním záběrem, které nastoupily na jejich místo, pak nejednou nepromyšleně investovaly do značného množství velkých provozoven, které po bývalých gigantech zůstaly. To se záhy promítlo do rychlého vzestupu výše poplatků za vodu či energie. Spolkové země proto finančně podpořily svazky obcí, aby mohly založit vlastní větší společnosti s nižšími provozními náklady - a také s únosnějšími poplatky pro obyvatelstvo.
Uplatnění také v sociální oblasti. Meziobecní spolupráce se hojně rozšířila také v sociální oblasti. Můžeme tak například hovořit o spolupráci mezi úřady péče o mládež na okresní úrovni při přípravě a vytváření specializovaných zařízení, domovů pro těžce tělesně postižené nebo pro obtížně vychovatelné děti.
V případě společností na distribuci vody či energií nebo u sociálně zaměřených zařízení, která fungují v rámci meziobecní spolupráce, je relativně zbytečné vytvářet ještě další instituce, na něž by jednotlivé obce delegovaly své pravomoci a jež by na danou společnost či zařízení dohlížely. Náklady a užitek se totiž v těchto případech vcelku rovnoměrně dělí mezi všechny obce. Alternativa, aby obec sama řešila tyto úkoly, je tím od počátku vyloučena.
Stát si umí spolupráci i vynutit. Řízení, resp. dozor ze strany státu pak vlastně spočívá pouze v tom, že stanoví rámcové právní podmínky pro činnost těchto zařízení či společností a aktivně zasáhne pouze v případě naléhavé potřeby. Například kdyby určité oblasti (zejména kvůli hrozícím vysokým nákladům) nebyly integrovány do zásobování vodou či energiemi. Jestliže by se jednotlivé samosprávy samy nedohodly na dobrovolné spolupráci, může jim stát v naléhavém veřejném zájmu nařídit, aby vytvořily účelový svazek obcí nebo aby se začlenily do už existujícího svazku.
Důležité je také připomenout, že orgány dozoru státu nad výkonem samosprávy se při kontrole obecních rozpočtů intenzívně zaměřují na to, aby obcím připomínaly jejich další možnosti vzájemné spolupráce, která by vedla k menší zátěži výdajových částí jejich rozpočtů. Jinak by tyto rozpočty nemohly být schváleny.
Recept z Hesenska. Tlak státu na efektivní vynakládání prostředků obcí je silný zejména v těch spolkových zemích, kde jsou k dispozici zvláštní programy na podporu meziobecní spolupráce. Tak třeba v Hesensku se sdružením obcí vzniklým na základě meziobecní spolupráce poskytují zvláštní dotace ve výši 75 000 eur - ovšem za předpokladu, že sdružení funguje nejméně pět let. Zahrnuje-li sdružení více než tři členské obce, pak dotace činí dokonce 100 000 eur. Obce jsou tak finančně motivovány k tomu, aby u úkolů zahrnutých do meziobecní spolupráce, bylo dosaženo úspory osobních a faktických výdajů ve výši minimálně 15 % ročně. Právní rámec tvoří zemské zákony o meziobecní spolupráci v platném znění.
Platnost i pro malé obce. Tímto způsobem lze organizovat v obecní samosprávě velké množství obecních úkolů dokonce v malých obcích. Platí to téměř pro všechny komunální oblasti, nejen pro klíčové úkoly jako např. fungování školství, zřizování školek, chod hasičských zařízení, ale tím spíše také pro dobrovolné úkoly, jako jsou zařízení pro volný čas nebo příprava průmyslových zón.
Určitě stojí za zamyšlení. Při intenzivním využívání institutu meziobecní spolupráce se může stát, že samotná obec prakticky přestane vykonávat vlastní úkoly. Naopak je zapojena do velkého množství meziobecních subjektů, které nepodléhají žádné přímé kontrole jejího zastupitelstva a obec má na jejich činnost pouze nepřímý vliv prostřednictvím svých zástupců (často jde o starostu) v jejich orgánech. Meziobecní organizace vždy disponuje vlastním rozpočtem, do něhož povinně přispívají jednotlivé členské obce. Ty tak už prakticky pozbyly dispoziční svrchovanost nad značnou částí vlastního rozpočtu.
Stejný princip spolupráce platí na okresní úrovni. Většinou jde o řešení na úrovni příslušných svazků, a také pro ně platí, že přímým zastupitelským orgánům (např. okresů atd.) je odepřena přímá rozhodovací pravomoc, přičemž se pouze využívá nepřímá součinnost zástupců svazků nebo přednosty okresního úřadu, příp. zástupců okresní správy. Jde totiž o spolupráci na okresní úrovni, členy takového svazku jsou tudíž okresy a jiné nadobecní struktury, které se sdruží za nějakým účelem, např. kvůli provozování velké nemocnice apod.
Přednost meziobecní spolupráce však spočívá v tom, že účastnickou strukturu společného zařízení či obchodní společnosti lze utvářet v souladu s optimálním zacílením a s předpoklady efektivního fungování takového společného subjektu.
2. SPOLUPRÁCE V ZÁJMOVÉ OBLASTI VELKÝCH MĚST
Když velká města nepřehlížejí menší sídla ve svém okolí. Spolupráci v zájmové oblasti velkých měst (Stadt-Umland-Ko-operation) nelze jednoduše symetricky přiřadit spolupráci přibližně stejně velkých či stejně významných územních celků. Obce v zájmové oblasti velkého města mohou zpravidla bezplatně participovat na rozmanitých službách, které jádro městského regionu (Zentralstadt) poskytuje (divadla, vzdělávací zařízení atd.). Na druhé straně veškeré investice jak v jádru městského regionu, tak v obcích, které se nacházejí v jeho zájmové oblasti, se opírají o společnou koordinaci. Důvod je zřejmý: Pokud by se tak nedělo, mohlo by nastat bezhlavé soutěžení mezi jednotlivými sídly, což by mohlo vyústit třeba do »divokého« a nekoncepčního budování nákupních center. Nebo naopak - do nedostatečné nabídky některých druhů zařízení, neboť každé sídlo by spoléhalo na to, že náklady na příslušnou investici ponese »někdo jiný«.
Pro řešení problémů mezi městem a jeho zájmovou oblastí jsou tedy rozhodující vhodné institucionální struktury.
3. REGIONÁLNÍ SPOLUPRÁCE
Bezprostředně pod úrovní spolkové země (subnationale Ebene) může mít regionální spolupráce různé formy. Například Dopravní svazek měst regionu Rýn-Rura v Severním Porýní-Vestfálsku má 12 mil. obyvatel. Šíře společných úkolů je tam proto značně rozmanitá, přičemž neméně důležité je také upevňování stávajících a vytváření nových institucí.
Svazek Region Stuttgart. Nejvyšší stupeň institucionálního růstu má ve Spolkové republice Německo »Svazek Region Stuttgart, veřejnoprávní korporace«. Zahrnuje statutární město Stuttgart a pět sousedících okresů s 2,6 mil. obyvatel. K povinným úkolům svazku patří regionální plánování, plánování krajiny, plánování dopravy, regionální podpora hospodářství, veřejná místní doprava, nakládání s odpady a regionální marketing turistiky. Jako dobrovolné úkoly byly na svazek přeneseny kulturní a sportovní akce regionu a trhy regionálního významu. Další dobrovolné úkoly je však možné připojit. Ředitel regionu (Re-gionaldirektor) na hlavní pracovní poměr je zákonným zástupcem svazku a vedoucím kanceláře. Právním základem zřízení tohoto svazku je zákon spolkové země Bádensko-Württembersko (Verbandsgesetz), na němž se usnesl zemský sněm, ovšem s vysokou podporou participujících územních správních celků.
Pro region je charakteristická kombinace klíčové organizace (Kernorganisation) s regionálním shromážděním (Regionalversammlung), legitimovaném přímou volbou a sítí veřejných a privátních aktérů.
Regionální formace s intenzivním upevňováním stávajících a vytvářením nových institucí existují ještě v Regionu Hannover a v Saarbrückenu. V jiných spolkových zemích se regionální formace utvářejí na základě dobrovolné horizontální spolupráce.
4. ÚČINNOST JEDNOTLIVÝCH MODELŮ SPOLUPRÁCE
Skutečná účinnost spolupráce závisí na tom, zda je ke každému typu problému (tj. úkolům, které mají být řešeny), přiřazena vhodná forma.
Na všech třech úrovních lze proto zjistit tyto modely spolupráce:
4.1 Informační a konferenční model spolupráce. Tato forma »měkké« spolupráce je vhodná pro úkoly, jejichž řešení sice z hlediska veřejnosti má účinné dopady, ale samy o sobě jsou poměrně nekonfliktní. Kolektivní akce se opírají zejména o strategii informování a přesvědčování. Dominantní formou tohoto modelu jsou návrhy regionálního rozvoje, regionální sítě, pracovní společenství. Inovační strategie jsou za tohoto modelu dosažitelné, avšak nelze se v něm dobrat strategie racionalizačních. Konflikty při rozdělování úkolů nejsou řešitelné. Legitimita tohoto modelu je zajišťována komunikací svých aktérů.
4.2 Smluvní a svazkový model spolupráce. Tento model je vhodný pro trvalou spolupráci a právně závazná ustanovení s účinky navenek. Platí to zejména pro společné úkoly v oblasti plánování a společné plnění úkolů. Za určitých okolností je nezbytná vlastní správa svazku (Verbandsverwaltung). Zejména u dobrovolných svazků musí převažovat přesvědčení, že spolupráce je dlouhodobě výhodná a mezi partnery musí být navozena vhodná »chemie«. Uvedený model je využitelný především pro svazky, které plní společné komunální úkoly stěžejní správy. Legitimitou tohoto modelu je vzájemná důvěra.
4.3 Model spolupráce územních samosprávných celků. Mají-li se ve velkoprostorovém formátu plnit komplexní úkoly, pro něž je příznačná konkurence a střety, pak je k tomu vhodná pouze spolupráce územních samosprávných celků. Ta se osvědčila například v již uvedeném Svazku Region Stuttgart. Touto formou spolupráce lze řešit rovněž konflikty při rozdělování uvnitř regionu. Ve stínu »hierarchie« jsou tudíž možné také strategie řešení konfliktů, ačkoliv nejsou na pořadu jednání. Navíc převládají strategie formování konsenzu, neboť dlouhodobě koncipovaná forma spolupráce fakticky dává naději na vyrovnávání všech zájmů. Legitimitou této formy rozhodování je však kolektivní úspěch.
FRITZ SCHNABEL
Ministerstvo vnitra Svobodného státu Sasko
Dr. Fritz Schnabel je dlouholetým spolupracovníkem Moderní obce a jeho odborné články v překladu Ing. Antonína Kani věnované fungování veřejné správy v Německu, zejména ve Svobodném státě Sasko, se vždy setkávají s pozorným zájmem čtenářů. Pravidelně se také účastní diskusních »kulatých stolů«, které pořádá redakce Moderní obce. Spoluorganizátor těchto setkání, Ing. Jiří Hužera, manažer projektu z Regionální rozvojové agentury Střední Čechy, říká: Vyzval jsem kolegu Schnabela, aby napsal výchozí článek o meziobecní a regionální spolupráci v Německu, a podpořil tak naši diskusi o potřebě meziobecní spolupráce pro koncepční a jednotně definovaný rozvoj správního území obce s rozšířenou působností (ORP) tak, jak to vyplynulo i z našeho zatím posledního »kulatého stolu« loni v Lanškrouně (viz MO č. 12/2011 - Meziobecní spolupráce: Nástroj, který se zcela nedoceňuje).
Ministerský rada Dr. Fritz Schnabel je dlouholetým redakčním spolupracovníkem Moderní obce.
FOTO: ARCHIV
