Soukromý kapitál se začíná čím dál více objevovat v i odvětvích, která byla donedávna doménou veřejného sektoru. Na tom, aby se projekty označované zkratkou PPP zabydlely ve větší míře i u nás, má zájem také vláda.
Zkratka PPP (Public Private Partnership) se používá jako označení pro dlouhodobou spolupráci veřejného a soukromého sektoru při financování a realizaci náročných veřejně prospěšných projektů nebo obstarávání veřejně prospěšných služeb. U nás se tato metoda zatím využívá jen sporadicky. Vláda má však na vtáhnutí soukromého sektoru do dalších oblastí veřejných staveb a služeb velký zájem. Počátkem ledna schválila dokument, který dává projektům PPP zelenou.
Co brání většímu rozšíření
Jsou to hlavně dvě věci. Nedůvěra, kterou ještě umocnil nepodařený první větší pokus o využití soukromého kapitálu v dopravě (výstavba dálnice D 47), a legislativa.
Metodiku přípravy a realizace projektů PPP zpracovává Ministerstvo financí spolu s Fondem národního majetku. Podle poradkyně náměstka ministra financí Ing. Kateřiny Helikarové je především nutné začít pracovat na legislativě. Z analýz vyplývá, že se bude muset se vší pravděpodobností změnit zákon o majetku ČR a rozpočtová pravidla, a to jak ta, která upravují hospodaření ústředních orgánů, tak obcí a krajů. Podrobnosti se ještě diskutují.
Změnu rovněž potřebuje zákon o veřejných zakázkách; nedávno schválená novela bohužel projekty PPP neřeší. Úpravu si patrně vyžádá i koncesní právo: Jestliže princip PPP projektů spočívá v tom, že soukromý investor vytvoří např. nějakou veřejnou stavbu a tu pak provozuje, přičemž za tuto službu získává sjednanou úplatu na základě udělené koncese (která může mít i podobu smlouvy), musí mít partner z veřejného sektoru možnost toto oprávnění udělit. V našem právním řádu však tato možnost chybí. Využívání PPP se váže i na změny v metodice Eurostatu - tyto projekty se mají zachycovat ve vládních statistikách. Předpisy Eurostatu budou závazná i pro ČR, proto bude nutné upravit i pravidla pro účetnictví. Rovněž bude nutná změna některých průřezových právních norem, které jsou v kompetenci odvětvových ministerstev (dopravy, zdravotnictví apod.).
Uvažované změny v legislativě sledují dva cíle: Na jedné straně odstranit bariéry zabraňující využívání projektů PPP, na straně druhé pak nad nimi zavést určitý úřední dozor se záměrem regulovat budoucí zadlužování veřejných rozpočtů. Počáteční rozvoj PPP totiž bude spojen s určitými náklady, vláda však předpokládá, že je časem vyváží přínosy.
Zároveň chce Ministerstvo financí připravovat pilotní projekty a zpracovat manuály pro obce. "Velké město si nepochybně poradí samo, ale menší obce jistě budou potřebovat pomoc v podobě popisu standardizovaných procedur a vzorových smluv, jakýchsi kuchařek," říká inženýrka Helikarová. Ministerstvo už oslovilo kraje s tím, že má zájem na jejich vtažení do tohoto procesu, stejně jako obcí. Vše by mělo mít na starosti odborné PPP centrum, které vytvoří potřebné profesní zázemí.
Ne vše se pro PPP hodí
Po neúspěchu s dálnicí D 47 vláda hledá poučení v zemích, kde se projektům PPP daří. Oslovila rovněž Světovou banku, která tyto projekty sleduje a podporuje. A také vydává doporučení "šitá na míru". Zástupkyně ČR ve skupině Světové banky Ing. Jana Matesová uvádí, že s projekty PPP zatím existuje zhruba stejné množství pozitivních zkušeností jako negativních. "Riziko je ale větší, když veřejný sektor není dobře připraven, projekt není dobře vybrán, řízen a monitorován. Ne vše se totiž pro PPP hodí. U nás bude chvíli trvat, než se překonají důsledky špatné zkušenosti s dálnicí D 47. Bylo chybou, že pro pilotní projekt se vybrala stavba tak obrovského rozsahu. Obecně ale platí, že pokud je projekt dobře nastaven, jsou tímto způsobem poskytované služby lepší, jejich paleta je bohatší a jsou pro veřejný sektor levnější."
Ing. Jana Matesová upozornila také na některé přetrvávající mýty, pojící se k projektům PPP. První se vztahuje k rizikovosti - není pravda, že je větší. Rovněž jsou zbytečné obavy vztahující se k zaměstnanosti. Z toho, že soukromý sektor bude chtít v zájmu efektivity za každou cenu šetřit, a to i na pracovnících. Při větším spektru poskytovaných služeb může naopak zaměstnat více lidí než veřejný sektor. Klamná je rovněž představa, že lze tímto způsobem nějak obejít rozpočty. "Nikoli, za služby vždy musí někdo zaplatit - buď veřejný rozpočet, nebo uživatel, například formou mýtného. Rozhodnutí, kdo bude platit, musí udělat stát. Rovněž je mylný názor, že projekty PPP umožní vyšší schodky veřejných rozpočtů, než stanovují maastrichtská kritéria, že je možné je tímto způsobem nějak obejít," řekla inženýrka Matesová.
Zkušenosti některých zemí
Kolébkou konceptu PPP je Velká Británie konce 80. let minulého století. Jedním z prvních projektů, kdy byl princip PPP využit, se stala výstavba Eurotunelu, zahájená v roce 1985. Nyní koordinují v Británii PPP dvě instituce, z nichž jedna je odpovědná za politiku státních zakázek a je součástí Ministerstva financí. Druhou je akciová společnost, která má za úkol připravovat nové projekty. Nyní pracuje na 250 projektech zahrnujících nemocnice, silnice, mosty, železnici, čištění odpadních vod, vojenská výcviková střediska, ubytování pro veřejný sektor, provozování škol a věznice. Vězeňství v soukromých rukou není v Británii žádnou novinkou: Z více než stovky těchto zařízení jich už nyní osm spravuje soukromý kapitál. Nutno dodat, že zkušenosti jsou dobré.
Dalšími velkými průkopníky PPP projektů jsou Nizozemsko a Irsko. Nizozemsko je proslulé tím, že se tam často uzavírá kontrakt typu "navrhni, postav, financuj, provozuj", který se vyznačuje externím financováním projektů pomocí speciálně vytvořených společností. Portugalsko využívá PPP principu zejména při budování dopravní infrastruktury a rovněž vodních staveb. Nezanedbatelné jsou ale i projekty středního a malého rozsahu, např. parkoviště, muzea, místní doprava.
Zkušenosti se hledaly i v tak vzdálené a exotické zemi, jakou je pro Středoevropana Jihoafrická republika. Tam byla jedním z prvních kontraktů podepsaných v rámci národního projektu PPP smlouva na vybavení nemocnice informační technikou, lékařským zařízením a provozním vybavením. Následně vláda svěřila část kapacity veřejných nemocnic do správy soukromého sektoru s tím, že některé služby jsou sdílené.
A jak u nás?
V České republice se zatím uskutečnilo jen několik projektů, které lze zařadit pod hlavičku PPP. Za úspěšné se považuje například předání správy veřejného a slavnostního osvětlení v Praze dvěma soukromým společnostem. Součástí kontraktu podepsaného na 15 let je také správa signalizace na světelných křižovatkách, osvětlení telefonních budek a péče o dopravní značky v hlavním městě. Obě společnosti se zavázaly, že během prvních pěti let vloží do spravovaného majetku 800 mil. Kč a do oprav a údržby částku, která převýší 10 % čistého zisku. "Situace v roce 1998, kdy bylo výběrové řízení vypsáno, byla více než tristní - z 1400 rozvaděčů bylo ze 70 % zastaralých, na denním pořádku byly poruchy kabelů, pětina stožárů pouličního osvětlení překročila hranici životnosti. Nyní se funkčnost zvýšila na 98 %, zlepšuje se struktura svítidel a zdrojů. To vede k přímým úsporám energie, za kterou Praha ročně zaplatí více než sto miliónů korun," uvádí se ve zprávě hodnotící tento projekt.
K dalším úspěšným projektům PPP se počítá správa a rozvoj tepelného hospodářství Fakultní nemocnice v Praze-Motole a Národní program počítačové gramotnosti v ČR. V druhém případě odstartovalo Ministerstvo informatiky společně s českou pobočkou společnosti Intel v únoru 2003 projekt, který nabízí široké veřejnosti možnost naučit se v některém ze 130 center v 97 městech celé ČR základy práce s počítačem.
Za odvětví, v nichž by se u nás mohly projekty PPP uplatnit, se považuje zejména silniční, železniční a městská doprava. Uvažuje se o nich ale i ve zdravotnictví, vodním hospodářství, obraně, školství či bydlení. Například za typický projekt PPP ve zdravotnictví se označuje takový, kdy soukromý partner vybuduje, opraví nebo převezme provozní (nikoli lékařskou) část nemocnice a provozuje ji po stanovenou dobu. Partnerem soukromého sektoru by byl kraj, u specializovaných nemocnic Ministerstvo zdravotnictví. Obdobně ve školství: Soukromý partner vybuduje školní budovu či jídelny, internáty nebo vysokoškolské koleje a po určitou dobu je provozuje. Jeho partnerem v tomto případě budou podle druhu zařízení obce, kraje nebo vysoké školy.
