Postup hodnocení nabídek o veřejnou zakázku upravuje zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. To ale nevylučuje, aby zadavatel postupoval podle vyhlášky č. 240/2004 Sb., o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a metodách hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti, kterou výše uvedený zákon zrušil a způsob hodnocení ponechal na zadavateli. V čem je tedy problém?
Pokud se zadavatel rozhodne místo nejnižší nabídkové ceny použít kritérium ekonomické výhodnosti nabídky, musí podle zákona o veřejných zakázkách stanovit dílčí kritéria pro vícekriteriální hodnocení. Dílčími kritérii mohou být vedle nabídkové ceny například technické parametry, provozní náklady, pozáruční servis, dodací lhůta, funkční a estetické vlastnosti nebo vliv na životní prostředí. Dílčím kritériím je nutno stanovit relativní váhu a údaje o kritériích a vahách oznámit při zahájení zadávacího řízení. A jsou to právě váhy, které mají zásadní vliv na výsledek a které může zadavatel naprosto libovolně stanovit, zatímco transformace absolutních hodnot kritérií na porovnatelné relativní hodnoty metodou vícekriteriálního hodnocení vychází jednoznačně z deklarovaných údajů nabídky.
Ale jakou váhu má mít nabídková cena v porovnání s ostatními kritérii? Odpověď není jednoduchá. Dražší je zpravidla lepší ve většině kritérií a velká preference láce může být ošidná, neboť "kdo levně nakupuje, dvakrát platí".
TŘI ZÁKLADNÍ KROKY
Problém se stanovením váhy nabídkové ceny lze obejít aplikací principu používaného při hodnocení efektivnosti výzbroje v resortu obrany USA. Podstatou navrženého řešení je rozdělení osvědčeného postupu podle vyhlášky č. 240/2004 Sb. do tří kroků:
1. stanovení vah na základě preferenčního porovnání pouze užitných vlastností;
2. výpočet celkového počtu bodů pouze podle užitných vlastností;
3. uplatnění relace užitek/cena.
CO OVLIVŇUJE ROZHODOVÁNÍ
Těžiště řešení je v uplatnění vlivu ceny, a to tak, že se obdobně jako v bodovací metodě stanoví relativní hodnoty cen jednotlivých nabídek (nejnižší má hodnotu 1, ostatní v poměru k nejnižší jsou menší než 1), touto hodnotou se vynásobí příslušné celkové body zjištěné v druhém kroku a nejvyšší hodnota je nejlepší. Uvedený postup nabízí komplexnější a výstižnější posouzení variant z hlediska dosažení cíle zakázky, protože vzájemné porovnání užitných vlastností pro stanovení vah má zpravidla technické opodstatnění, zatímco stanovení váhy ceny ve vztahu k vahám kritérií užitného charakteru je bez náročné ekonomické analýzy ryze spekulativní. Uplatnění vlivu nabídkové ceny tímto způsobem je objektivně neutrální a plně odpovídá logice běžného rozhodování při nákupu - nejdříve zvážíme míru, v jaké jednotlivé varianty uspokojí naše potřeby, a pak posuzujeme, zda cena odpovídá našim potřebám i možnostem. Uvedené dvojí posouzení nabídek z hlediska užitku a ceny může při rozhodování vést například k závěru odmítnout variantu s "těsně" nejvyšším konečným hodnocením a přijmout variantu v pořadí druhou, ale s výrazně lepšími užitnými vlastnostmi a jen nevýznamně vyšší cenou. Nelze také opomenout, že stanovení váhy pro nabídkovou cenu může být prostředkem manipulace výběru.
Problémem není jen použití váhy u nabídkové ceny, ale samotná nabídková cena. Je vhodné si připomenout, že předmětem veřejné zakázky není budova, komunikace, technika apod., ale veřejný prospěch, který přinese jejich používání, a to zpravidla dlouhodobé. Zakázka se tak neorientuje pouze na realizaci materiálového produktu, ale na získání (akvizici) požadovaných schopností (například přepravní nebo přenosové kapacity), a to po celou dobu předpokládané životnosti.
Posuzování podle nabídkové ceny je opodstatněné u zakázky charakteru jednorázové spotřeby (například výpočetní technika s "krabicovým" softwarem), ale u zakázek dlouhodobého používání tvoří nabídková cena jen část celkových nákladů životního cyklu.
Typickým příkladem jsou veřejné dopravní, distribuční, telekomunikační a informační systémy, stavby nebo výzbroj a technika policie a záchranných služeb. Charakteristickým aspektem těchto systémů s významným dlouhým životním cyklem (často i více než 20 let) je převaha nákladů na uživatelskou funkci, a proto snaha o optimalizaci nákladů v rámci celého životního cyklu. Vyšší pořizovací náklady mohou být totiž při určité délce životního cyklu vyváženy nižšími náklady provozu a podpory a naopak.
Jak ale stanovit náklady životního cyklu, když předmět zakázky ještě nebyl v provozu, a jak má zadavatel posoudit věrohodnost údajů o nákladech životního cyklu předložených uchazečem? Zřejmě půjde vždy jen o odhad nákladů metodou přiměřenou významu zakázky. Posouzení nákladů životního cyklu zadavatelem pro jejich uplatnění v hodnocení ekonomické výhodnosti nabídky není sice tak jednoduché jako u nabídkové ceny, ale při transparentní prezentaci postupu jejich stanovení v nabídce je objektivně možné. Zpracování analýzy nákladů životního cyklu (Life Cycle Cost - LCC) ve stavebnictví a strojírenství nabízejí dnes specializované poradenské firmy i vysoké školy.
PŘÍKLADY RIZIK ZAKÁZKY
A ještě jedna poznámka k hodnocení ekonomické výhodnosti nabídek. Je evidentní, že akviziční procesy mohou obsahovat celou řadu rizik na straně zadavatele i dodavatele, například:
nevyzkoušený výrobní postup, nepřipravenost na vyšší nároky jakosti, nedostatky v řízení subdodávek, dumpingová nabídka vyžadující dodatečné navýšení nákladů;
problémy s ochranou patentů a průmyslových vzorů a bezpečností informací;
neodpovídající rozložení financování, zdržení v přidělení finančních prostředků, úpravy vyžadující enormní náklady, podstatný růst inflace nebo krácení rozpočtu;
nepřesné odhady spotřeby času, příliš malé nebo velké časové rezervy;
dodržování platných i očekávaných požadavků právních, správních, finančních a technických předpisů;
přírodní katastrofy a průmyslové havárie, stávky a blokády dopravy.
Je proto až s podivem, že riziko zakázky není v hodnocení ekonomické výhodnosti nabídky obligatorním kritériem již ze zákona, přitom případy nedodržení termínů, podmínek a zejména nákladů jsou trvalým problémem veřejných zakázek v každém regionu. Pokud lze některou z metod analýzy rizika stanovit jeho hodnotu v procentech (hodnocení rizika může být také požadováno v nabídce), lze ji rovněž uplatnit v navrženém postupu jako další krok, a sice vynásobením celkového počtu bodů koeficientem jistoty úspěchu zakázky (1-0,01 . riziko).
Z uvedených příkladů rizik současně vyplývá, že o úspěchu veřejné zakázky nerozhoduje jen samotný výběr, ale řízení celého procesu akvizice od přípravy zadání až po ukončení životního cyklu zakázky.
JAROSLAV KOMÁREK
ředitel Ústavu managementu
Vysoké školy Karla Engliše, Brno
