Pět let, téměř až do konce roku 1998, se města a obce Svobodného státu Sasko mohly rozhodovat, zda samy dobrovolně přijmou změny v souladu s koncepcí reformy územní správy, nebo počkají-li až na to, jak jim od 1. 1. 1999 nové uspořádání určí zákon. I nyní se města a obce mohou různými, zákonem popsanými způsoby dále dobrovolně integrovat či institucionalizovat svoji součinnost ve správní oblasti. Nikdo je k tomu nenutí, avšak finanční výhody takových kroků jsou pro municipální sféru očividné.
V Sasku se po pádu Berlínské zdi a změně politického režimu začalo pracovat na přebudování stávající okresní struktury, která pro nové úkoly nebyla dostatečně efektivní. Proto se tam už v roce 1993 snížil počet okresů ze 48 na 22. Již v té době však zemská vláda současně přikročila i k práci na koncepci územní reformy na úrovni obcí, aby obě struktury - okresní i obecní - dobře fungovaly a mohly se vzájemně doplňovat.
KLÍČOVÉ BODY PRO MUNICIPALITY
V době od 1. 1. 1994 do 27. 10. 1998 se města obce mohly, aniž by je k tomu nutil zákon, v souladu s koncepcí reformy územní správy na úrovni obcí samy nově organizovat. Právě tak však mohly počkat, až jim nové uspořádání v souladu s reformou určí od 1. 1. 1999 zákon. Avšak i v tzv. etapě dobrovolnosti se municipality musely držet klíčových bodů, na nichž koncepce reformy územní správy stála. Těmito klíčovými body byly:
Minimální velikost (samostatné) jednotné obce (Einheitsgemeinde) zhruba 1000 obyvatel. Vychází se z faktu, že samospráva musí mít dostatečné možnosti a sílu k tomu, aby zabezpečila alespoň minimální okruh základních úkolů. Pro obce (řádově) této velikosti platí, že by měly přinejmenším zajišťovat například provoz základní školy, sportovního hřiště, tělocvičny, nakládání s odpady, činnost jednotky hasičů apod.
Minimální velikost pro správní prostor (Verwaltungsraum) od 5000 do 8000 obyvatel. Obce, které řádově tohoto počtu obyvatel nedosahovaly, se měly slučovat do správních celků pokrývajících společný správní prostor. Z hlediska vnitřní struktury pro obce existovaly (vždy podle místních podmínek) dvě možnosti: Vytvořit buď správní společenství (Verwaltungsgemeinschaft), nebo správní svazek (Verwaltungsverband).
Ve správním společenství přebírá větší obec správní funkci za ostatní členské obce.
Ve správním svazku se vytváří společný správní orgán, na nějž zúčastněné obce delegují některé své pravomoci. Oprávnění provádět územní plánování a hospodařit podle rozpočtu (Budgethoheit) však zůstávají neomezeně u každé obce daného správního prostoru. Minimální velikost správních celků od 5000 do 8000 obyvatel se zdůvodňuje tím, že efektivní správa území musí disponovat například kvalitní informační a komunikační infrastrukturou či plně kvalifikovanými odbornými zaměstnanci.
Minimální velikost 8000 obyvatel však byla stanovena zejména pro obce v okolí vyšších středisek (Oberzentren), neboť větší obce mohou velkým městům ulehčit v předimenzovaném rozvoji jejich zájmového území a navíc s nimi umí lépe partnersky spolupracovat.
Výjimky z velikosti 5000 obyvatel ve venkovském prostoru byly přijaty zejména tam, kde existovaly specifické podmínky. K nim například patří: okrajová poloha a poloha v pohraničí s nižší hustotou obyvatelstva; osídlená území s velmi nízkou hustotou obyvatelstva; osídlená území, pro něž je charakteristická krajina s důlní činností či jejími následnými dopady, takže tamní obce i přes svoji vnitrozemskou polohu de facto spadají mezi okrajová území; osídlená území s malými sídlišti (Kleinsiedlungsgebiet) s roztříštěnou sídelní strukturou, kde již existují obecní struktury s řadou místních částí.
Výkon funkce starosty z povolání. Novelou obecního zřízení z roku 1994 byla v Sasku stanovena minimální velikost pro obce s uvolněným starostou (z povolání), a to na 1200 obyvatel. To už během prvních tří měsíců platnosti novely přimělo 594 menších obcí podniknout konkrétní kroky ke sloučení nebo začlenění do jiné obce. Hranice pro výkon funkce uvolněného starosty byla postupně zvyšována a dnes pro obec činí 5000 obyvatel (případné odchylky schvaluje zemské ministerstvo vnitra).
BYLY POKUSY I O "VZDOROSVAZKY"
Zásady územní reformy na úrovni obcí a klíčové body pro územní struktury byly zveřejněny počátkem roku 1994, kdy začala platit už zmíněná dobrovolná etapa. Důležité je, že každé obci přitom už dopředu prostřednictvím normativních zadání bylo známo, jaké zákonné řešení by se na ni nakonec vztahovalo. Dobrovolná řešení musela být schválena orgány právního dozoru.
Existovaly však podmínky, jejichž splnění bylo nutným předpokladem, aby organizování jednotných obcí, správních společenství a správních svazků mohlo být povoleno. K těmto podmínkám patřilo:
Vymezení místních správních prostorů se musí v každém okrese provést plošně. Žádná obec nesmí zůstat jako "zbytková plocha". Všechny obce v daném prostoru musí být správně přiřazeny (verwaltungsräumlich zuordnen).
Při přípravě správních společenství a správních svazků se má přihlížet k existující spádovosti do lokálních center (menších měst).
Zejména v bezprostředním zájmovém území velkých měst se statutem okresu se mají (nezačlení-li se okolní obce přímo do těchto měst) vytvářet dostatečně velké místní správní celky, aby jejich spolupráce s velkými městy mohla být dostatečně účinná.
Výše uvedené podmínky nebyly během dobrovolné etapy respektovány pouze ve 22 případech přípravy vzniku jednotných obcí, a proto tam byl souhlas s reformním záměrem odepřen. Z téhož důvodu nevzniklo ani 28 správních společenství či správních svazků. Zejména některé obce se jako tzv. ochranné svazky a vzdorosvazky (Schutz- und Trotzbündnisse) totiž pokoušely vyhnout (hlavně v zájmovém území velkých měst) zamýšlenému zákonnému začleňování do středisek (Zentrale Orte). Proto bylo nakonec určeno, že během dobrovolné etapy se na úrovni obcí nesmějí vytvářet žádné jiné nové struktury, které by později znemožňovaly obce přiměřeně začleňovat do středně velkých středisek a hlavních středisek: Například kdyby se malá obec v bezprostředním sousedství velkého města sloučila s velmi vzdálenou obcí.
Reforma územní správy se pochopitelně neobešla bez některých dalších konfliktů. Například u zemského ústavního soudu bylo kvůli ní podáno celkem 85 žalob. Ústavní soud však dal žalobcům zapravdu pouze ve dvou případech. V prvním šlo o formální chyby ve vylíčení skutkového stavu. Ve druhém pak o začlenění města Markkleeberg do statutárního města Lipska, které soud zrušil, neboť žalující město samotné plnilo částečně funkce středního střediska a se začleňováním těchto středisek do jiné obce se v reformě nepočítalo.
SÁZKA NA DOBROVOLNOST VYŠLA
Již z tendence k ustavování "ochranných svazků" a "vzdorosvazků" během dobrovolné etapy bylo zřejmé, že úprava poměrů v zájmovém území velkých měst by se mohla stát nejkonfliktnější součástí celé územní reformy. V minulém desetiletí byla totiž pro velká města příznačná sílící suburbanizace v bytové výstavbě, která přispěla k předimenzovanému rozvoji v jejich zájmovém území, brzdila snahy o revitalizaci ve vnitřním městě, a posilovala tak tendenci k sociální segregaci. Proto se hledala institucionalizovaná, rychlá a účinná řešení, která by do velkých aglomerací vnesla větší řád a zabránila jejich dysfunkčnímu vývoji.
Zákony o územní reformě na úrovni obcí přijal Saský zemský sněm 27. 10. 1998, když krátce před tím (23. 7. 1998) schválil zákony o začleňování v předpolí měst se statutem okresu. Už v předchozí dobrovolné etapě se však počet obcí a měst podřízených okresu na území Svobodného státu Sasko snížil z 1626 na 773, čímž se (ještě před účinností příslušných zákonů) prakticky ze tří čtvrtin naplnil požadavek zákonodárce, který v souladu s koncepčním řešením a klíčovými body stanovil cílový počet těchto obcí a měst na 537.
Zhruba stejný výsledek přinesla dobrovolná etapa při začleňování v zájmové oblasti měst se statutem okresu. Zákonodárce totiž považoval za nezbytné uskutečnit 52 případů začlenění obcí do měst se statutem okresu, přičemž od roku 1990 se 31 obcí takto začlenilo dobrovolně. V důsledku tohoto reformního procesu zaměřeného na vytvoření větších správních celků existovalo již od 1. 1. 1993 na území podřízeném okresům 337 správních celků: 208 jednotných obcí, 118 správních společenství a 11 správních svazků. Ke 118 správním společenstvím náleželo 293 obcí a 11 správních svazků zahrnovalo 39 členských obcí. V důsledku toho překročily dvě třetiny správních celků minimální počet 5000 obyvatel. U jedné třetiny správních celků bylo třeba zohlednit zvláštní místní podmínky, zejména ve venkovsky utvářených územích, a považovat je za odpovídající požadavkům, i když minimální velikost dodržena nebyla.
PŘEDEVŠÍM JDE O PENÍZE
Ačkoliv zákony vztahující se k územní reformě ve Svobodném státě Sasko nabyly účinnosti dne 1. 1. 1999, zákonodárce umožňuje provádět územní změny správním postupem i do budoucna. Dobrovolnou změnu v souladu s územní reformou přijímaly v letech 1999 až 2009 zpravidla obce, které se dostaly do finanční nouze, nebyly již s to hradit své dobrovolné úkoly a jejich rozpočtové hospodaření bylo trvale pod dohledem orgánů právního dozoru. Naopak obce, do nichž se vysoce zadlužené obce začleňovaly, měly ze soustavy finančního vyrovnávání dlouhodobě užitek.
Finanční vyrovnávání je v Sasku nastaveno tak, že obce s větším počtem obyvatel jsou preferovány před obcemi s malým počtem obyvatel. Pokud i přes toto zvýhodnění větší obce kvůli převzetí zadlužené obce následně dlouhodobě vykazovaly finanční újmu, poskytovalo jim zemské ministerstvo financí v jednotlivých případech zvláštní příspěvky. Kromě toho se všechna začlenění jedné obce do druhé v Sasku dotují formou poskytování pravidelné finanční podpory.
Co ještě kromě uvedeného finančního (a převažujícího) motivu vede menší obce k začlenění do větších? Poměrně častým důvodem bývá i končící funkční období starosty. Platí to zejména pro ty menší obce, které si členstvím ve správním společenství vytvořily dobré vztahy k obci, v níž je koncentrována správní funkce. Je-li obec, která ve správním společenství plní správní úkoly, považována ostatními obcemi za "kooperativní", bývá začlenění do ní, obecně vzato, snazší.
JAKÉ JSOU VÝHLEDY
Obecně se uznává, že správní síla obce závisí na její velikosti. Zvyšující se závislost obcí na dotacích zemské a spolkové vlády i Evropské unie vyžaduje větší kompetentnost ve finančních otázkách. Řádně napsat žádost o dotaci a poté absolvovat administrativní martýrium se v případě menších obcí, které k tomu nemají vyškolený personál, stále více stává bezmála pošetile odvážným, leč často neúspěšným činem. Zvyšující se právní vědomí a čím dál náročnější požadavky občanů znamenají další důvody, proč se na veřejnou správu kladou stále náročnější požadavky. Klesající počet obyvatel a tvrdší soutěž o investory způsobují, že obce si přes ujišťování o významu meziobecní spolupráce vzájemně konkurují, přičemž v této soutěži je rozhodující správní a investiční síla obce. Proto je u obcí, stejně jako dříve, patrná tendence, aby se v případě nedostatečné správní a investiční síly připojovaly k větším a finančně zdatnějším obcím.
Pokud jde o výkonnost správních svazků a správních společenství, mínění se rozcházejí. Jednotný je však názor, že úspěch této formy závisí především na tom, jak si rozumí její aktéři. Týká se to zejména správních společenství. Jestliže se v nich ve smyslu právních předpisů rigorózně prosazuje, aby ve společenství hrál dominantní úlohu starosta obce pověřené výkonem společné správy (erfüllende Gemeinde), zatímco starosta členské obce nesmí de iure mít vlastní správní personál, důvěře mezi oběma starosty to příliš neposlouží. Pokud se naopak tyto právní předpisy ve správním společenství nedodržují, mine se účinkem výhoda efektivnosti, kvůli níž tyto předpisy vznikly. Správní věda proto nejspíše potvrdí zkušenosti z praxe, podle nichž jsou stále lepším řešením jednotné obce (dokonce tehdy, když mírně nedosahují požadované minimální velikosti) jakožto správní kooperace na nižší obecní úrovni. Toto tvrzení samozřejmě neplatí pro účelové svazky zřizované k plnění úkolů typu odkanalizování a čištění odpadních vod či, zásobování pitnou vodou apod.
Tyto nedostatky územní správní reformy, které byly jako kompromis akceptovány v minulém desetiletí, podnítily úvahy, zda snad není zapotřebí nová správní reforma na základě zákona (gesetzliche Verwaltungsreform). Protože však v letech 2007-2008 byla v Sasku znovu provedena územní reforma na úrovni okresů (počet okresů se snížil z 22 na 10), dosáhnout k tomu politického konsenzu by nyní bylo nesmírně obtížné. Zatímco reforma na úrovni okresů nevyvolala u obyvatelstva téměř žádné protesty, v případě územní reformy na úrovni obcí po pouhých 10 či 15 letech by tomu určitě bylo jinak. Proto předseda saské zemské vlády za CDU (která má v zemském sněmu většinu) vyloučil pro stávající funkční období parlamentu (podzim 2009 až 2014) územní reformu na základě zákona. Avšak dobrovolné změny, ať už prováděné z jakýchkoliv důvodů, budou stejně jako dříve možné a budou rovněž finančně podporovány.
FRITZ SCHNABEL
Ministerstvo vnitra Svobodného státu Sasko
Dr. Fritz Schnabel od roku 1991 ve Svobodném státě Sasko zodpovídal za realizaci územní reformy na úrovni okresů, obecní územní reformu a za správní reformu. Nyní je ředitelem odboru saského zemského ministerstva vnitra pro regionální rozvoj, evropský územní rozvoj a evropskou spolupráci.
