V současné době mnohé kraje, mj. Jihomoravský, Jihočeský, Karlovarský, Ústecký, Liberecký, Zlínský, začaly pořizovat zásady územního rozvoje. Záměry (nadregionální stavby), ať už hlavní pozemní komunikace (například rychlostní komunikace) nebo významné rozvojové zóny, které se stanou součástí zásad územního rozvoje, budou muset respektovat obce při tvorbě svých územních plánů.
Podle § 36 odstavce 5 zákona číslo 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, jsou zásady územního rozvoje závazné pro pořizování a vydávání územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. Je zřejmé, že jsou zásadním dokumentem, na jehož pořizování by obce měly mít enormní zájem, protože právě ony s největší pravděpodobností předurčí vývoj území.
POLITIKA, NEBO REZORTNÍ KONCEPCE?
Je ale i další důvod, proč by se právě nyní obce měly zajímat o územně plánovací činnost krajů - koncepce nazvaná Politika územního rozvoje (dále jen Koncepce1)), která byla loni v květnu schválena usnesením vlády číslo 561/2006 (viz www.mmr.cz). Rezortní Koncepce pořízená ještě před účinností nového stavebního zákona, není a nemůže být totožná s Politikou územního rozvoje pořizovanou podle nového stavebního zákona (dále jen Politika). Na rozdíl od Politiky je samotná Koncepce pro územní samosprávy při výkonu samostatné působnosti nezávazná.
Nezávaznost pro fyzické a právnické osoby a samosprávy lze odůvodnit především základním pravidlem obsaženým jak v Ústavě ČR, tak v Listině základních lidských práv a svobod - státní moc nemůže činit to, co jí zákon nedovoluje, a nemůže nad rámec zákona zasahovat do práv těchto subjektů. Do činnosti samospráv může stát zasahovat jen k ochraně zákona a jen způsobem zákonem stanoveným.
Dále je nezbytné zabývat se § 129 odst. 3 zákona o obcích, který říká, že při výkonu samostatné působnosti musí obce dodržovat zákony a jiné právní předpisy. Naopak při výkonu přenesené působnosti se obce musí řídit zákony, jinými právními předpisy a v jejich mezích též usnesení vlády, směrnice ústředních správních úřadů. Tato usnesení a tyto směrnice nemohou orgánům obcí ukládat povinnosti, pokud nejsou zároveň stanoveny zákonem. Protože Koncepce není zákonem ani jiným právním předpisem, nemusí ji obce při územně plánovací činnosti nijak zohledňovat. Územně plánovací činnost obcí (schvalování územního plánu) nespadá do přenesené působnosti.
Na stejné úrovni (v souladu s § 22 zákona č. 2/1969 Sb., kompetenční zákon) vytvářejí ministerstva mnoho dalších koncepcí nebo strategií, například Dopravní politiku, Energetickou politiku, Státní politiku životního prostředí nebo Cenovou politika. Vedle toho nezávaznost pro samosprávy vyplývá ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.
Naopak skutečnou Politiku, kterou teprve v souladu se stavebním zákonem zpracuje ministerstvo pro místní rozvoj a do konce roku 2009 schválí vláda, lze zjednodušeně chápat jako celorepublikový územní plán, který je závazný pro pořizovatele zásad územního rozvoje i územních plánů. Pro úplnost dodejme, že dokument musí projít hodnocením z hlediska trvale udržitelného rozvoje a vyjít ve Sbírce zákonů. To se u Koncepce nestalo.
PRAXE KRAJSKÝCH ÚŘADŮ
Mnohé kraje se však na Koncepci při pořizování zásad územního rozvoje odvolávají a nakládají s ní jako se závaznou Politikou. Jednoduše přebírají do návrhu zadání zásad například nadregionální komunikace nebo významné koridory vymezené v Koncepci s prostým odkazem na její závaznost. Přitom jde o některé z významných pozemních komunikací, kterým se mnozí občané, občanská sdružení i obce snaží zabránit. Vedle toho, že kraje tím de facto obcházejí některé zákony2), může být takový postup nebezpečný také proto, že jakmile se dostanou navržené osy a koridory do zásad územního rozvoje, které jsou závazné pro územní plánování obcí, bude mnohem obtížnější zabránit jejich skutečnému umístění (například v procesu EIA nebo územním řízení).
Přitom podle nového stavebního zákona se zásady územního rozvoje i územní plány vydávají jako opatření obecné povahy podle správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb.). Pokud kraje pouze převezmou, bez splnění zákonných požadavků, do zásad územního rozvoje některou část Koncepce, dotčení občané nebo obce se mohou obrátit na Nejvyšší správní soud s návrhem na zrušení tohoto opatření obecné povahy podle soudního řádu správního (§ 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní). Pokud jim Nejvyšší správní soud vyhoví, může zrušit velkou část již pořízených zásad územního rozvoje.
CO KONKRÉTNĚ MOHOU OBCE UDĚLAT?
Ve fázi zadání mohou obce uplatňovat tzv. požadavky. Jde o důležitou část pořizování zásad územního rozvoje, ve které je vhodné uplatnit především požadavek na zpracování variant záměru konfliktního z hlediska dalšího rozvoje obce. Následuje zpracování návrhu zásad, o němž se koná veřejné projednání. Obce mají právo podat proti návrhu námitky, o kterých je povinen krajský úřad (respektive zastupitelstvo kraje) rozhodnout a svůj závěr také odůvodnit. Do procesu pořizování zásad územního rozvoje se však mohou zapojit i občané. Mohou podat námitky k zásadám, a to prostřednictvím tzv. zástupce veřejnosti.
Zástupce veřejnosti může zmocnit rovněž nejméně 500 občanů kraje nebo nejméně jedna desetina občanů kterékoli obce na území kraje s méně než 2000 obyvateli nebo nejméně 200 občanů obce na území kraje, pokud podali věcně shodnou připomínku k návrhu zásad územního rozvoje (§ 23 stavebního zákona). Druhou možností je podávání připomínek, které však mají podstatně menší váhu než námitky. Třetí eventualitou je komunikace s představiteli obce, která by se následně do procesu pořizování zásad zapojila.
VYUŽIJTE PŘÍLEŽITOST
Mohli bychom polemizovat o vhodnosti pořizování zásad územního rozvoje, které mají být v souladu s Politikou ještě před tím, než je tento závazný celorepublikový územní plán vůbec schválen. Pořizování zásad územního rozvoje je náročné na kapacity lidských zdrojů na krajských úřadech a zejména na finance. Přitom není známo, jak bude Politika územního rozvoje vypadat. Krajské zásady územního rozvoje, pokud se s ní dostanou do rozporu, budou muset být přepracovány. To přinese další a další náklady.
Vraťme se však ke vztahu obcí k pořizování zásad územního rozvoje. Ten je jednoznačný: Pořizování zásad územního rozvoje je pro každou obec velmi důležitou událostí a možností účastnit se rozhodování o budoucnosti svého území. Žádná obec by neměla nechat tuto příležitost nevyužitou. Je však zapotřebí, aby se aktivně zapojila, což může být náročnější. Přesto je takové jednání nezbytné. Jinak bude rozhodnuto nejen "o nás bez nás", ale i o budoucím rozvoji a ochraně území, ve kterém budeme žít.
Poznámky
1) Politika územního rozvoje s ohledem na možnosti území koordinuje tvorbu a aktualizaci zásad územního rozvoje, tvorbu koncepcí schvalovaných ministerstvy a jinými ústředními správními úřady a záměry na změny v území republikového významu a stanoví úkoly zajišťující tuto koordinaci. Je upravena ve stavebním zákoně č. 183/2006 Sb.
2) Například přebírání záměrů, které by se měly posuzovat ve variantách - kraj jednoduše odkáže na Koncepci, kde již je záměr bez variant (viz zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí nebo zákon číslo 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny).
VENDULA POVOLNÁ
autorka pracuje v Ekologickém právním servisu
a je doktorandkou na Právnické fakultě
Masarykovy univerzity, Brno
Co je důležité vědět
Politika územního rozvoje (dále jen Politika) je "celorepublikový územní plán", který určuje základní požadavky na využití a rozvoj území. Je závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území.
Politiku ministerstvo pro místní rozvoj dosud nezpracovalo. Podle nového stavebního zákona číslo 183/2006 Sb. má být předložena vládě ke schválení do dvou let od účinnosti nového stavebního zákona. Namísto toho se už v květnu 2006 (tj. před účinností nového stavebního zákona, na základě kterého se Politika vytváří a schvaluje) dostala na svět rezortní koncepce nazvaná taktéž Politika územního rozvoje (usnesení vlády č. 561/2006 o jejím schválení bylo zveřejněno ve Věstníku pro orgány krajů a pro orgány obcí). Již samotný název může vést ke snadné zaměnitelnosti těchto dokumentů. Kvůli srozumitelnosti budeme o tomto dokumentu dále hovořit jako o Koncepci, která má obdobný obsah, jaký by měla mít budoucí Politika.
Koncepce není v žádném, případě skutečnou Politikou a nemůže ji nahradit. Důvodů je několik: Koncepce neprošla vyhodnocením vlivů na udržitelný rozvoj, nebyl zcela dodržen postup pro projednávání s veřejností, samosprávami a dalšími správními orgány, nebyla zveřejněna ve Sbírce zákonů a navíc nerespektuje některé body ze závěrečného stanoviska SEA (hodnocení vlivů koncepcí na životní prostředí) aj. Jde například o silnici R55 a její vliv na ptačí oblast Bzenecká Doubrava-Strážnické Pomoraví nebo výstavbu jezů na Labi. Koncepce navíc zahrnula mnohé diskutabilní projekty - jako jsou dálnice (D3) nebo rychlostní silnice (R52), těžba uhlí v Beskydech či úložiště jaderného odpadu. Je tedy zřejmé, že Koncepce nesplňuje požadavky, které jsou kladeny stavebním zákonem na Politiku. Navzdory tomu se v současnosti při pořizování některých územně plánovacích podkladů vychází z této rezortní koncepce a do zásad územního rozvoje jsou přebírány bez dalšího hodnocení například trasy významných pozemních komunikací. Takový postup je v podstatě obcházením zákona.
Koncepce není závazná pro kraje ani obce při územním plánování, bez dalšího může takový dokument ukládat povinnosti pouze orgánům státní správy, jako ostatně všechna další usnesení vlády. Při pořizování územních plánů a zásad územního rozvoje proto není třeba Koncepci respektovat na rozdíl od skutečné Politiky.
Více informací o Politice územního rozvoje i o možnostech postupu obcí najdete na stránce http://www.zelenykruh.cz/cz/legislativni-centrum/zakony-a-temata/politika-uzemniho-rozvoje/.
Informace o tom, že některé kraje již pořizují zásady územního rozvoje viz http://portal.uur.cz/nastroje-uzemniho-planovani-v-ceske-republice/upd-a-upp-kraju.asp.
