Jak správně umísťovat dopravní značky

Letošního 7. ledna vydal Nejvyšší správní soud důležitý rozsudek sp. zn. 2 Ao 3/2008, jímž jasně vyslovil svoji příslušnost k přezkoumávání dopravního značení stanovovaného obecními úřady obcí s rozšířenou působností. Dopravním značením (a dále také světelnými a akustickými signály, dopravními...

Letošního 7. ledna vydal Nejvyšší správní soud důležitý rozsudek sp. zn. 2 Ao 3/2008, jímž jasně vyslovil svoji příslušnost k přezkoumávání dopravního značení stanovovaného obecními úřady obcí s rozšířenou působností. Dopravním značením (a dále také světelnými a akustickými signály, dopravními zařízeními a zařízeními pro provozní informace) úřady stanovují místní nebo přechodnou úpravu provozu na pozemních komunikacích v souladu se zákonem č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích. Z uvedeného judikátu, na nějž chci upozornit, by tak měly vycházet všechny obecní úřady stanovující dopravní značení. Tím se mohou vyhnout nepříjemnému překvapení pro případy, kdy jimi stanovené dopravní značení bude podrobeno přezkumnému testu Nejvyššího správního soudu (NSS) na základě návrhu z řad veřejnosti.

OPATŘENÍ OBECNÉ POVAHY

Opatření obecné povahy v našem prostředí působí stále poněkud exoticky a některé úřady jeho existenci vytrvale pomíjejí. Může totiž být pro úředníka obtížně uchopitelné; je čímsi mezi správním rozhodnutím a právním předpisem, není však ani jedním z nich. Vyznačuje se obecností subjektů a konkrétností předmětu. Není rozhodnutím, neboť nestanovuje práva a povinnosti jmenovitě určených osob. Není ani právním předpisem, neboť upravuje jedinečnou konkrétní věc, a postrádá tak znak obecnosti. Jde tedy o speciální druh výsledku úřední činnosti a praxi nezbývá než se s jeho existencí smířit.

Nejvyšší správní soud se v rozebíraném judikátu zabýval dopravním značením, které bylo navrhovatelem (soukromou obchodní společností) u tohoto soudu napadeno a výslovně označeno jako tzv. opatření obecné povahy.

Řízení o zrušení opatření obecné povahy upravuje soudní řád správní (ustanovení § 101a až § 101d zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů) a je k němu příslušný přímo NSS. Soud se tak musel nejprve vypořádat s otázkou, zda je stanovení dopravního značení vůbec opatřením obecné povahy, které může přezkoumat. (Zákon o provozu na pozemních komunikacích tento pojem ve svém textu totiž neužívá.)

Nejvyšší správní soud v souladu se svojí předchozí judikaturou (rozsudek sp. zn. 1 Ao 1/2005, uveřejněno pod č. 740/2006 Sb. NSS) a vycházeje také z odborné literatury¹⁾ dospěl k jednoznačnému závěru, že "právě stanovení dopravního značení představuje typický snad až učebnicový příklad opatření obecné povahy v materiálním pojetí". Umístěním dopravní značky na konkrétní místo totiž dochází ke konkretizaci pravidel (práv a povinností blíže nespecifikovaných účastníků provozu), vyplývajících z této značky na konkrétní dopravní situaci, která existuje na daném místě.

Soud také vysvětluje, že o opatření obecné povahy jde pouze tehdy, když z této dopravní značky plynou pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by tito měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích. Ne každé umístění značky je tedy opatřením obecné povahy přezkoumatelným soudem. Opatřením obecné povahy jsou například zákazové a příkazové značky, značky upravující přednost. Nejsou jimi naopak značky výstražné a ty informativní značky, které pouze poskytují nutné informace, či slouží k lepší orientaci v provozu.

TEST PŘEZKUMU

Při přezkumu opatření obecné povahy používá NSS test přezkumu, přičemž opatření je jím posuzováno z hlediska pěti kritérií (viz rámeček).

První dvě kritéria (pravomoc a působnost úřadu) nečiní v praxi větší potíže. Úřad musí být zákonem zmocněn vydat opatření obecné povahy, což je v případě dopravního značení splněno ustanovením § 77 (a také § 124) zákona o provozu na pozemních komunikacích. Dále nesmí vykročit z mezí zákonem vymezené působnosti, tedy ocitnout se mimo okruh vztahů, jež je zákonem povolán řešit. Třetím kritériem přezkumu (taktéž se týkajícím formy) je správný procesní postup.

Poslední dvě kritéria mají již materiální povahu, zabývají se samotným obsahem opatření obecné povahy. Z hlediska čtvrtého kritéria zkoumá soud, zda dopravní značení není v rozporu se zákonem o provozu na pozemních komunikacích. Zákonnost dopravní značky poměřuje obsahem § 78 odst. 2 tohoto zákona, podle něhož se "dopravní značky ... smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem". Zákon zná tři důvody: bezpečnost provozu, plynulost provozu a jiný důležitý veřejný zájem (který však musí správní úřad konkretizovat). Podle soudu je zřejmé, že "smysl umístění dopravních značek nemůže být samoúčelný či dokonce šikanózní, nýbrž že musí být racionální a opodstatněný některým z uvedených legitimních důvodů". Pokud takový důvod neexistuje, jde podle Nejvyššího správního soudu o dopravní značku umístěnou protizákonně. Za důležité vodítko pro praxi považuji fakt, že soud odůvodnění úřadu, že k umístění značky zákazu vjezdu došlo "z důvodů bezpečnosti a plynulosti silničního provozu a s ohledem na stavební a technický stav komunikace", označil za zkratkovité a argumentačně nedostatečné.

Pátým kritériem a posledním krokem přezkumu je posouzení proporcionality (přiměřenosti) opatření obecné povahy. Soud uvádí, že je nutno vždy poměřovat v kolizi stojící práva a hodnoty.

V judikovaném případě navrhovatel (obchodní společnost) vlastnila pilu, k níž vedla obecní komunikace, která zde končila. Na tuto komunikaci úřad na žádost obce jako vlastníka umístil značku zákazu vjezdu s možností udělování výjimek úřadem (zjednodušeno). Soud tedy posuzoval právo vlastníka užívat svůj majetek na straně jedné a zájem obce na dobrém technickém stavu komunikace, o nějž se obec obávala, na straně druhé. Soud dospěl k závěru, že úplným vyloučením dopravy (možné výjimky ze zákazu v daném případě nebyly funkční) nebylo zvoleno řešení, které by minimalizovalo zásah do právní sféry navrhovatele, a dopravní značka vedle předchozího kritéria přezkumu neprošla ani tímto kritériem posledním.

PROCESNÍ POSTUP

Kritérium posuzování zákonnosti procesního postupu úřadu při stanovování dopravního značení jsem úmyslně ponechal k rozboru jako poslední. Předkládaný judikát se totiž zabýval dopravním značením stanoveným do 1. 4. 2008.

Prvního dubna 2008 začala platit poslední novela zákona o provozu na pozemních komunikacích, která vypustila do té doby platné ustanovení § 129 odst. 1, jež stanovovalo, na které typy rozhodování popsané v tomto zákoně se vztahuje správní řád. Stanovování dopravního značení mezi ně nepatřilo. Nejvyšší správní soud sice dospěl k závěru, že stanovení místní úpravy provozu, k němuž došlo před 1. 4. 2008, je nutno považovat za opatření obecné povahy z hlediska jeho materiálních znaků a je tak soudem přezkoumatelné podle soudního řádu správního, zároveň se však na tyto dopravní značky umístěné před 1. 4. 2008 nevztahovala procesní úprava správního řádu, tj. ani jeho části šesté upravující vydávání opatření obecné povahy, která obsahuje podrobnou formální proceduru nutnou k přijetí tohoto aktu.

Otevřená ale zůstala otázka, jak bude soud nahlížet na dopravní značky umístěné po 1. 4. 2008. Přestože se výslovně k tomu nevyjádřil (otázka byla nad rámec jím posuzovaného případu), nemohu se při pročítání judikátu zbavit celkového dojmu, že pro nová dopravní značení již bude požadovat plnou proceduru podle § 171 a násl. správního řádu (veřejná vyhláška, vypořádání námitek, odůvodnění atd.).

DOPORUČENÍ

Aniž bych předjímal, jak se soud s touto otázkou v budoucnu vypořádá, doporučuji obecním úřadům stanovujícím dopravní značení, aby z procesní opatrnosti raději při umísťování dopravních značek stanovujících povinnosti započaly s naplňováním postupů podle části šesté správního řádu. Touto procedurou se nejen pojistí proti nepříjemným překvapením v budoucnu, ale beze zbytku také naplní principy dobré správy věcí veřejných.

Rád bych také upozornil na hrozící nevhodnou aplikaci rozebíraného judikátu v případě dopravních značek umisťovaných na komunikace účelové²⁾. Úřady by si měly uvědomovat rozdíl mezi odstavcem prvním a druhým v § 77 zákona o provozu na pozemních komunikacích. Na účelových komunikacích totiž na rozdíl od komunikací ostatních nestanovuje dopravní značení samotný úřad, ale přímo vlastník komunikace. Úřad mu k tomu vydává pouze souhlas, který nepovažuji za opatření obecné povahy, ale za rozhodnutí podle části druhé správního řádu. Úřad jím totiž rozhoduje o právu vlastníka komunikace určité navržené dopravní značení skutečně stanovit.

Poznámky

¹⁾ Vedral, J.: Správní řád - komentář, Polygon, 2006, str. 966 a násl.; Kněžínek, J.: Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení, Právní fórum č. 4/2007, str. 143 a násl.

²⁾ K rozdílu mezi účelovými a ostatními komunikacemi viz např. Motejl. O., Černínová, M., Černín, K., Gabrišová, V.: Veřejné cesty - Místní a účelové pozemní komunikace, Praha, 2007, ASPI, str. 13 a násl.; nebo dostupné komentáře k zákonu č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích

DAVID SLOVÁČEK
kancelář veřejného ochránce práv, Brno

Test soudního přezkumu opatření obecné povahy:

1. krok: pravomoc úřadu

2. krok: nevybočení z mezí působnosti úřadu

3. krok: procesní postup úřadu

4. krok: soulad s hmotným právem

5. krok: přiměřenost přijatého řešení

Pozn.: Rozsudek sp. zn. 2 Ao 3/2008 je dostupný na www.nssoud.cz.