Jak zastavit černou stavbu?

Soused si bez jakéhokoliv povolení začal rozšiřovat terasu a zastínil nám okna, jak se máme bránit? Naproti přes ulici vzniká načerno autodílna a stavební úřad se navzdory opakovaným upozorněním tváří, že nic nevidí. Nelegálně vybudovaná čistička odpadních vod znečišťuje vodu v místním potoce,...

Soused si bez jakéhokoliv povolení začal rozšiřovat terasu a zastínil nám okna, jak se máme bránit? Naproti přes ulici vzniká načerno autodílna a stavební úřad se navzdory opakovaným upozorněním tváří, že nic nevidí. Nelegálně vybudovaná čistička odpadních vod znečišťuje vodu v místním potoce, přesto ji majitel dále používá a nikdo proti tomu nezakročí.

Podobných stížností obdrží ochránce veřejných práv každý rok desítky. Jakkoliv jsou mnohdy provázeny úvahami o možné korupci na straně stavebního úřadu, pravda bývá většinou prozaičtější. Stavební úřady skutečně nevyužívají své pravomoci vůči černým stavebníkům beze zbytku, ovšem činí tak spíše z laxnosti, nedostatku úředníků, mnohdy jen z nevědomosti. Pouhý fakt, že se najde občan, který se bude poučeně domáhat svých práv a trvat na uplatnění správného postupu, může situaci v konkrétním případě zásadně změnit.

KROK PRVNÍ: ZJIŠTĚNÍ NEPOVOLENÉ STAVBY

Stavební úřad má znát své území. Jeho úředníci by tedy měli průběžně při kontrolních prohlídkách a služebních obchůzkách zjišťovat, zda v okruhu územní působnosti jejich úřadu nevznikají a nejsou provozovány stavby bez potřebných povolení. V praxi je však obtížné tento ideál naplnit. Působnost stavebního úřadu obvykle zahrnuje vedle vlastní obce i několik menších obcí okolních, jeho úředníci bývají vytíženi vyřizováním řádně podaných žádostí o územní rozhodnutí či stavební povolení, které musí zpracovat v zákonných lhůtách.

Proto při odhalování černých staveb hrají, a vždy budou hrát, klíčovou roli oznámení od občanů, kteří jsou zahájením nepovolené stavby dotčeni na svých právech a nebo kteří jsou zkrátka jen více angažovaní v otázkách veřejného pořádku. Takováto oznámení nejsou sice podáními, kterými by se automaticky zahajovalo jakékoliv správní řízení, stavební úřad je však rozhodně nemůže zcela ignorovat. Ze základních zásad správního řízení (§ 4 odst. 1 správního řádu) i z principů dobré správy, zejména z principu vstřícnosti (Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2006, str. 113, viz www.ochrance.cz) vyplývá, že úřad je povinen na každý takovýto podnět přinejmenším odpovědět.

Jestliže se stavební úřad bez jakéhokoliv zdůvodnění odmítne věcí zabývat, může oznamovatel po třiceti dnech marného čekání podat nadřízenému krajskému úřadu podnět, aby přijal opatření proti nečinnosti (§ 80 odst. 2 správního řádu). Krajský úřad obvykle určí nečinnému stavebnímu úřadu lhůtu, do kdy musí učinit ve věci nepovolené stavby úkon /§ 80 odst. 4 písm. a) správního řádu/. V jednoznačných případech přikáže nadřízený úřad stavebnímu úřadu přímo zahájit ve stanovené lhůtě řízení o odstranění stavby, pokud bude mít o nepovolenosti stavby pochybnosti, může stavebnímu úřadu nařídit, aby na sporné stavbě provedl kontrolní prohlídku. V každém případě je podnět nadřízenému úřadu způsobem, jak uvést věci do pohybu.1)

KROK DRUHÝ: ZÁKAZ POKRAČOVAT VE STAVBĚ

První, o co by měl stavební úřad usilovat po zjištění nepovolené stavby, je zabránit stavebníkovi, aby v ní pokračoval. To platí v zásadě vždy, zejména však tehdy, pokud je již od počátku zřejmé, že stavba je v rozporu s některým veřejným zájmem a nebude ji tedy možno povolit ani dodatečně (např. využití pozemku k výstavbě v rozporu s územním plánem provedení stavby ve zvláště chráněné části přírody, kde je taková činnost zakázána apod.).

Nejrychlejším nástrojem k přerušení černé výstavby je výzva stavebního úřadu k bezodkladnému zastavení stavebních prací (§ 134 odst. 4 stavebního zákona). Tu může pověřená úřední osoba vydat buď ústně již v průběhu kontrolní prohlídky - a v takovém případě by o jejím vydání měla učinit záznam do kontrolního protokolu - nebo ji může stavebníkovi následně po skončení prohlídky zaslat písemně. Jestliže stavebník výzvu neuposlechne a ve stavbě pokračuje, jde o delikt, který může stavební úřad potrestat pokutou až do výše 200 tisíc korun /§ 178 odst. 3 písm. c) stavebního zákona/. Ta již sama o sobě může pomoci protiprávně jednajícího stavebníka ukáznit.

V případě neuposlechnutí výzvy by měl stavební úřad následně nařídit zastavení prací na stavbě správním rozhodnutím (§ 134 odst. 4 stavebního zákona). I tento krok může proběhnout poměrně rychle, protože před vydáním zákazového rozhodnutí není třeba vést řízení (rozhodnutí samotné je podle § 134 odst. 4 stavebního zákona prvním úkonem v řízení) a vychází se tak prakticky jen ze zjištění, které stavební úřad již učinil na místě při kontrolní prohlídce. Nesplnění rozhodnutí, kterým se stavebníkovi zakazuje pokračovat ve stavbě, nelze sice nijak potrestat, je ale možno vymáhat jeho plnění v exekuci. Nucený výkon rozhodnutí je vůbec nejsilnějším nástrojem, který má stavební úřad k dispozici.2)

KROK TŘETÍ: ZÁKAZ STAVBU UŽÍVAT

Může se stát, že stavební úřad neodhalí černou stavbu včas, nebo že zanedbá výše popsané kroky k jejímu zastavení, případně že tyto kroky přes veškerou snahu úřadu nejsou úspěšné. Pokud stavebník z jakéhokoliv důvodu černou stavbu úspěšně dokončí a začne ji bez povolení užívat, měl by mu stavební úřad toto jednání svým rozhodnutím zakázat (§ 120 odst. 2 stavebního zákona).

Někdy se lze setkat s váháním stavebních úřadů, zda takovouto pravomoc skutečně mají. Ve stavebním zákoně se totiž hovoří pouze o »zákazu užívání stavby provedené v rozporu se stavebním povolením či ohlášením« nebo stavby »užívané bez předchozího oznámení«. Považuji nicméně za nepochybné, že stavba od počátku nepovolená či neohlášená je pochopitelně vždy užívána též »bez předchozího oznámení« (nelze řádně oznámit užívání nepovolené stavby). Lze také argumentovat, že jestliže zákon svěřuje stavebnímu úřadu výslovně pravomoc zakázat užívání stavby »provedené v rozporu s povolením či ohlášením«, tím spíše je stavební úřad oprávněn zakázat užívání stavby postavené zcela bez takového povolení či ohlášení. Jde nepochybně o závažnější případ porušení zákona, než je pouhé odchýlení se od vydaného stavebního povolení či podaného ohlášení,3) proto lze na podporu rozšiřujícího výkladu použít argument »od menšího k většímu« (a minori ad maius).

Jestliže stavebník odmítne vyslovený zákaz uposlechnout dobrovolně a stavbu dále užívá, měl by stavební úřad i v tomto případě přikročit k nucenému výkonu svého rozhodnutí.

KROK ČTVRTÝ: VÝKON ZÁKAZOVÝCH ROZHODNUTÍ

Exekuce zákazových rozhodnutí má určitá úskalí. Jestliže stavební úřad předá výkon takového rozhodnutí soudu, pak soud obvykle vyhodnotí povinnost zdržet se dalšího pokračování ve stavbě nebo ji užívat jako nezastupitelné plnění.

Co to v praxi znamená? Takové plnění lze vymáhat jedině ukládáním donucovacích pokut (§ 351 občanského soudního řádu). Každou jednotlivou pokutu musí soud uložit zvláštním rozhodnutím, proti němuž se povinný může odvolat a odkládat tak okamžik, kdy na jeho hlavu definitivně dopadnou následky nerespektování úředního rozhodnutí. Soud tedy nepřikročí k tomu, že by přímo a pod hrozbou použití síly přinutil stavebníka jeho činnost ukončit.

Je ale přímé vynucení povinnosti v těchto případech vůbec možné? Podle mého názoru ano. Z praxe ochránce je znám přinejmenším jeden případ, kdy stavební úřad dodržení svého rozhodnutí vymáhal sám (tedy nikoliv prostřednictvím soudu), a to nuceným vyklizením stavebních strojů ze staveniště za asistence policie a následným zabráněním ve vstupu stavebním dělníkům, kteří měli ve stavbě pokračovat. Teoreticky připadají v úvahu i další možnosti, např. úřední zapečetění neoprávněně užívaného objektu. Tyto způsoby výkonu rozhodnutí, byť nejsou ve správním řádu vyjmenovány výslovně, právo po mém soudu připouští. V ustanovení § 120 správního řádu se totiž uvádí: »Přímé vynucení povinnosti se provede zejména vyklizením nemovitosti, stavby, bytu, místnosti nebo jiných prostor (dále jen objekt), odebráním movité věci nebo předvedením«. Je zde použita spojka »zejména«, což naznačuje, že výčet možných forem přímého vynucení není konečný. Lze tedy použít jakýkoliv způsob, který bude přiměřený a povede ke stanovenému cíli, tedy splnění povinnosti uložené správním rozhodnutím.

Pokud si nicméně stavební úřad přece jen na exekuci formou přímého vynucení povinnosti netroufá, učiní lépe, když věc předá soudu. Úřad sám sice také může ukládat stavebníkovi donucovací pokuty, ty však nesmí v celkovém úhrnu přesáhnout hranici 100 tisíc korun (§ 129 odst. 1 správního řádu). Soud je touto částkou omezen jen u první pokuty a v celkovém souhrnu tak může rozpočet neukázněného stavebníka zatížit mnohem citelněji (§ 351 odst. 1 občanského soudního řádu). Je pouze potřeba mít na paměti, že po právní moci každého soudního rozhodnutí o uložení donucovací pokuty musí stavební úřad vždy ihned znovu podat návrh na uložení další pokuty, a to až do doby, dokud není zákaz vynucen. Stavební úřad totiž před soudem figuruje jako »oprávněný« ze zákazového rozhodnutí a musí podle toho projevovat procesní aktivitu a o vymožení svého rozhodnutí se aktivně zasazovat. Jeho role tak rozhodně nekončí pouhým podáním prvního návrhu na výkon rozhodnutí soudem.

KROK PÁTÝ: SANKCE ZA PORUŠENÍ STAVEBNÍHO ZÁKONA

Donucovací pokuty, o kterých jsme hovořili výše, nejsou trestem. Jde o nástroj, jak stavebníka přinutit respektovat vydané rozhodnutí. Za to, že vůbec začal provádět stavbu bez potřebných povolení, případně že ji bez potřebných povolení užívá, by jej ale stavební úřad měl postihnout »běžnou« pokutou za přestupek či správní delikt.

Provádění černé stavby, která by podle stavebního zákona vyžadovala stavební povolení, je možné trestat pokutou až do výše 1 mil. Kč /§ 178 odst. 1 písm. k) stavebního zákona - přestupek fyzické osoby, § 180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona - správní delikt právnické osoby nebo fyzické osoby podnikající/. Provádění stavby, jež by vyžadovala územní rozhodnutí nebo souhlas, se stíhá pokutou až do výše 500 tisíc korun /§ 178 odst. 1 písm. f) stavebního zákona - přestupek fyzické osoby, § 180 odst. 1 písm. f) stavebního zákona - správní delikt právnické osoby nebo fyzické osoby podnikající/.

U staveb, pro něž by stavebníkovi postačilo pouhé ohlášení, se jejich realizace bez ohlášení postihuje pokutou až do výše 200 tisíc korun /§ 178 odst. 1 písm. a) stavebního zákona - přestupek fyzické osoby, § 180 odst. 1 písm. a) stavebního zákona - správní delikt právnické osoby nebo fyzické osoby podnikající/.

Obdobně užívání stavby bez kolaudace, ať již by vyžadovala kolaudační rozhodnutí, kolaudační souhlas nebo by u ní stačilo pouhé oznámení stavebníka, je možné stíhat pokutou až do výše 1 mil. Kč /§ 178 odst. 1 písm. l) a m) stavebního zákona - přestupek fyzické osoby, § 180 odst. 1 písm. l) a m) stavebního zákona - správní delikt právnické osoby nebo fyzické osoby podnikající/. Důležité je, že zcela stejně lze trestat nejen toho, kdo stavbu skutečně užívá, ale i jejího vlastníka, který takovéto neoprávněné užívání své stavby umožnil.

Velice zajímavá je otázka, zda a jak je možno potrestat neukázněného stavebníka za to, že ve své nezákonné činnosti pokračuje nadále i poté, co mu to stavební úřad svým rozhodnutím zakázal. Jelikož jde o případ, kdy stavebník odmítá respektovat pravomocné rozhodnutí státního orgánu, nabízelo by se, že by se mohlo jednat o přečin podle § 337 trestního zákona s názvem »maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání«. Příslušné ustanovení obsahuje dokonce výslovně skutkovou podstatu »vykonává činnost, která mu byla takovým rozhodnutím zakázána«. Bohužel, tuto možnost vylučuje rozsudek Nejvyššího soudu č. j. 8 Tdo 503/2005 ze dne 18. 5. 2005, který uvádí, že nerespektování rozhodnutí o zastavení prací na stavbě nelze považovat za trestný čin maření výkonu úředního rozhodnutí, jelikož takovéto rozhodnutí má charakter předběžného opatření.

Ani stavební zákon v současné době neobsahuje žádný přestupek nebo správní delikt, který by spočíval v porušování zákazu pokračovat ve stavbě nebo zákazu jejího užívání.4) Znamená to, že vydané zákazové rozhodnutí lze zohlednit pouze jako přitěžující okolnost ve výši sankce za jiný delikt. Když tedy stavební úřad trestá stavebníka za nelegální provádění stavby nebo její užívání (může jít již o druhé či třetí řízení v téže věci, neboť se jedná o pokračující delikt), může v odůvodnění rozhodnutí uvést, že k pokutě při horní hranici zákonného rozmezí přistoupil mimo jiné i proto, že stavebník nerespektuje vydané rozhodnutí, kterým mu úřad tuto činnost zakázal.

Do budoucna by se právní úprava v této věci nicméně měla změnit. V současné době totiž prochází schvalovacím procesem v Parlamentu ČR velká novela stavebního zákona (sněmovní tisk č. 573/0, do sněmovny předán 16. 1. 2012). Podle ní by nově mělo být přestupkem též pokračování ve stavbě přes vyslovený zákaz vydaný formou rozhodnutí, přičemž za tento delikt bude hrozit pokuta až do výše 200 tisíc korun (tedy stejná, jaká hrozí v současnosti za neuposlechnutí »pouhé« výzvy k zastavení prací na stavbě). Stejně tak by mělo být možné v budoucnu trestat i užívání stavby navzdory vyslovenému úřednímu zákazu, a to pokutou až do výše 1 mil. Kč. Záleží samozřejmě na tom, zda novela v průběhu legislativního procesu nedozná v této části nějakých změn.

ZÁVĚR

Jakkoliv to může znít paradoxně, včasný zásah stavebního úřadu proti černé stavbě je především v zájmu samotného stavebníka. Peníze vložené do nepovolené stavby jsou totiž nejistou investicí. Jestliže stavební úřad nakonec bude nucen nařídit stavbu odstranit, protože neshledá její soulad s veřejným zájmem, pak každý centimetr, o nějž mezitím stavba vyroste, bude znamenat zvýšení nákladů na její odstranění. To si ovšem stavebník obvykle nepřipouští a ve víře, že stavba bude nakonec dodatečně povolena, usiluje o její dokončení.

Stavební úřad má dostatek nástrojů, jak tomuto nelegálnímu jednání zabránit. Jakmile černou stavbu odhalí, měl by stavebníka okamžitě vyzvat k zastavení stavebních prací, případně mu pokračování ve stavbě zakázat rozhodnutím. Za samotné provádění stavby bez povolení či ohlášení může stavebníka trestat pokutami, stejně jako za neuposlechnutí výše zmíněné výzvy. Dojde-li k tomu, že nepovolenou stavbu se přece jen podaří dokončit a vlastník nebo jiná osoba ji začnou užívat, je opět možné je za toto jednání potrestat pokutou a zároveň i příslušné osobě užívání stavby zakázat. Jakákoliv zákazová rozhodnutí je vždy po uplynutí lhůty k jejich splnění nutno začít důsledně vymáhat, ať již prostřednictvím donucovacích pokut ukládaných soudem, nebo přímým vynucením, k němuž může podle mého přesvědčení přistoupit samotný stavební úřad.

Poznámky

1) Naopak v tomto případě nelze doporučit cestu soudní, která jinak při nečinnosti správního orgánu připadá v úvahu. Důvodem je rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ans 6/2006-162 ze dne 30. 8. 2007, podle něhož ten, kdo dal podnět k zahájení řízení o odstranění stavby postavené bez stavebního povolení či v rozporu s ním, se nemůže domáhat žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu vydání rozhodnutí o odstranění stavby, pokud stavební úřad neshledal důvody pro zahájení řízení a tuto skutečnost sdělil podateli.

2) To je také důvodem, proč právě výše popsaný postup doporučuje stavebním úřadům užívat veřejný ochránce práv, k tomu viz např. stanovisko ochránce sp.zn. 4976/2010/VOP/DS (www.ochrance.cz).

3) Zároveň se jedná o řízení, jehož cílem je zjednat nápravu, resp. zamezit dalšímu protiprávnímu jednání, nikoliv o správní trestání, kde by byla analogie pochopitelně nepřípustná a rozšiřující výklad nežádoucí.

4) Na to, že stavební zákon žádnou takovou skutkovou podstatu neobsahuje, upozornil veřejný ochránce práv již ve své Souhrnné zprávě o činnosti za rok 2008, str. 54-55 (www.ochrance.cz).

KAREL ČERNÍN

Kancelář veřejného ochránce práv Brno

První, o co by měl stavební úřad usilovat po zjištění nepovolené stavby, je zabránit stavebníkovi v tom, aby v ní pokračoval.

Jakkoliv to může znít paradoxně, včasný zásah stavebního úřadu proti černé stavbě je především v zájmu samotného stavebníka. Peníze vložené do nepovolené stavby jsou totiž nejistou investicí.