Jak zřídit obecní policii podle nového zákona o obcích? Otázka uvedená v titulku se může zdát nelogická, protože již od roku 1991 platí zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii. Podle jeho § 1 odst. 1 zřizuje a zrušuje obecní policii obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou. Právní postavení...
Jak zřídit obecní policii podle nového zákona o obcích?
Otázka uvedená v titulku se může zdát nelogická, protože již od roku 1991 platí zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii. Podle jeho § 1 odst. 1 zřizuje a zrušuje obecní policii obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou. Právní postavení obecní policie nicméně doznalo zásadní změny přijetím nového zákona o obcích.
Podle § 15 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) mohou obce zřizovat obecní policii (OP) jako organizační složku obce, přičemž zřízení a činnost obecní policie upravuje zvláštní zákon (zákon č. 553/1991 Sb.). Novinkou je to, že se právní forma OP definuje výslovně jako organizační složka obce. Právní postavení organizačních složek upravuje zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
Z ustanovení § 15 odst. 4 není úplně zřejmé, zda se zákonem předpokládaná možnost ("obce mohou zřizovat") vztahuje pouze k možnosti zřídit OP nebo též k možnosti rozhodnout o její právní formě (tzn. obce mohou zřizovat OP buďto jako organizační složku nebo pro ni zvolit jinou právní formu, např. součást obecního úřadu).
Vycházejme ale z toho, že úmyslem zákonodárce nejspíše bylo jednoznačně definovat právní postavení OP a zvolil pro to výlučnou formu organizační složky (přesnější by byla např. formulace "obce mohou jako svou organizační složku zřizovat obecní policii").
Rozdílná úprava
Nelze si proto nepoložit otázku, zda je právní úprava obsažená v § 15 odst. 4 zákona o obcích vhodná, a to ve vztahu k podmínkám spojeným se zřizováním a činností organizačních složek obsaženým v zákoně č. 250/2000 Sb. Účelem zákona č. 250/2000 Sb. je podle jeho § 1 odst. 1 upravit tvorbu, postavení, obsah a funkce rozpočtů územních samosprávných celků (ÚSC), stanovit pravidla hospodaření s finančními prostředky ÚSC a upravit také zřizování nebo zakládání právnických osob územních samosprávných celků. Podle § 24 odst. 1 tohoto zákona mohou ÚSC zřizovat organizační složky zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností.
Obecní policie zabezpečuje podle § 1 odst. 2 zákona č. 553/1991 Sb. místní záležitosti veřejného pořádku. Zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku lze jistě také označit za veřejně prospěšnou činnost, sotva jde ale o činnost ekonomického charakteru (formu hospodaření), jak ji má na mysli zákon č. 250/2000 Sb.
V tomto směru se oba zákony ve svém předmětu úpravy zjevně zcela rozcházejí. To vyplývá dále např. z § 24 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., podle kterého ÚSC volí formu organizační složky pro takové činnosti, které nevyžadují velký počet zaměstnanců, nepotřebují složité a rozsáhlé strojní nebo jiné technické vybavení, nejsou vnitřně odvětvově či jinak organizačně členěny a nevstupují do složitých ekonomických nebo právních vztahů.
Je otázka, co znamená pojem "velký počet zaměstnanců". Zřejmě se lze shodnout na tom, že zřízení městské policie ve velkých městech bude vyžadovat velký počet zaměstnanců (podle § 4 odst. 2 zákona o obecní policii jsou strážníci v pracovním poměru k obci). To se týká i rozsáhlého technického vybavení, bez něhož městská policie ve větším městě nemůže existovat. Obdobně to platí pro vnitřní organizační členění. Proto by měla být organizační složka coby právní forma OP dosti nevhodná z hlediska obsahu § 24 odst. 1.
Organizační složky podle tohoto zákona jsou navíc zřizovány pro účely hospodaření ÚSC a nikoliv pro výkon veřejné moci svěřené obecní policii zákonem č. 553/1991 Sb. Z věcného hlediska je proto nová právní úprava vymezující právní postavení OP nepromyšlená. Ostatně ani důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o obcích neobsahuje žádné důvody, které k této změně vedly.
Formální problém
Kromě věcných otázek vyvstává i problém formální spojený se zřizovacími dokumenty obecní policie, resp. organizační složky. Kvůli definici obecní policie jako organizační složky není jasný ani způsob jejího zřízení. Obecní policie se podle § 1 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb. zřizuje obecně závaznou vyhláškou (OZV). Ovšem podle § 26 zákona č. 250/2000 Sb. se o vzniku organizační složky, kterou má být obecní policie podle § 15 odst. 4 zákona o obcích, vydává zřizovací listina. Ke zřízení OP nebude postačovat jako dosud jeden dokument (OZV), ale dokumenty dva, jejichž vztah je přinejmenším sporný.
Pravidla pro nabytí platnosti a účinnosti OZV obsahuje v 12 nový zákon o obcích. Z toho lze ve vztahu k § 1 odst. 1 zákona o obecní policii dovodit, že se OP zřizuje ke dni účinnosti obecně závazné vyhlášky. Organizační složka ale podle § 24 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb. vzniká rozhodnutím zastupitelstva územního samosprávného celku, tj. dnem (okamžikem), kdy přijme příslušné usnesení. (Na rozdíl od zřízení příspěvkové organizace podle § 27 odst. 3 tohoto zákona se u organizační složky výslovně neumožňuje, aby zřizovatel ve svém rozhodnutí určil den, ke kterému organizační složka vznikla. Tento den je dán přímo zákonem.)
Obecně závazná vyhláška, kterou pro zřízení obecní policie požaduje § 1 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., ovšem podle § 12 zákona o obcích nenabývá účinnosti dnem (okamžikem) rozhodnutí zastupitelstva, ale nejdříve dnem vyhlášení, tj. dnem vyvěšení na úřední desce obecního úřadu. Nelze vyloučit to, že OZV bude vyvěšena ihned v ten den, kdy bude schválena zastupitelstvem. Takový přístup ale sotva odpovídá účelu a smyslu § 12 zákona o obcích, jímž je zajištění toho, aby se občané a další subjekty měli možnost s touto právní normou odpovídajícím způsobem seznámit.
Navíc zřízení OP "ze dne na den" bude asi těžko naléhavým obecným zájmem, který je podle uvedeného § 12 odst. 2 podmínkou pro okamžité nabytí účinnosti právního předpisu obce. Legalita způsobu vydání takové vyhlášky by proto byla sporná. V případě zřizování obecní policie bude velmi obtížné, ne-li nemožné, vyhovět současně jak zákonu o obcích, resp. zákonu o obecní policii, tak i zákonu o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
Nevhodné řešení
Určitým východiskem by mohlo být sloučení obou dokumentů, tj. včlenění náležitostí zřizovací listiny organizační složky (dle § 26 zákona č. 250/2000 Sb.) do OZV (vydávané dle § 1 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb.). Takové řešení je ale s ohledem na náležitosti zřizovací listiny, resp. její možné (a pravděpodobné) změny v budoucnu velmi nevhodné.
Dalším problémem je, že ani § 15 odst. 4 ani jakékoliv jiné ustanovení zákona o obcích neupravují právní postavení těch obecních policií, které obce zřídily před účinností nového zákona o obcích, a to podle zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (§ 36 odst. 1 písm. k). Z obecné právní zásady lex retro non agit (zákon nepůsobí zpětně) vyplývá, že ustanovení § 15 odst. 4 nového zákona č. 128/2000 Sb. se uplatňuje s účinností od 12. 11. 2000, tj. pouze na obecní policie zřízené po tomto datu. K uvedenému § 15 odst. 4 neexistuje přechodné ustanovení, které by stanovilo, zda vůbec (a pokud ano, v jaké lhůtě) jsou obce povinny uvést právní postavení jimi zřízených obecních policií do souladu s novou právní úpravou (s § 15 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb. a § 24 a násl. zákona č. 250/2000 Sb.) a učinit z nich organizační složku obce.
Nelze proto vyloučit, že v různých obcích budou existovat OP v různém právním režimu - jednou jako blíže neurčené zařízení obce (stav do 12. 11. 2000) a jednou jako organizační složka obce podle zákona č. 250/2000 Sb. (stav po 12. 11. 2000).
Ustanovení § 15 odst. 4 zákona o obcích ve spojení s § 1 odst. 1 zákona o obecní policii, § 24 zákona č. 250/2000 Sb. a § 12 zákona o obcích je tedy z věcného hlediska nevhodné. Navíc vytváří těžko řešitelnou situaci, kdy zřejmě nelze postupovat tak, aby byla všechna příslušná ustanovení úplně respektována. Nejvhodnějším řešením zřejmě bude vrátit se při nejbližší novele zákona o obcích k původnímu stavu, kdy obecní policie neměla formu organizační složky.
Josef Vedral,
člen zastupitelstva Městské části Praha - Zbraslav
