Na základě analýzy 98 právních předpisů vydaných 33 obcemi bývalého okresu Praha-západ1) v letech 2000 - 2002 uvedu nejčastěji se objevující formální vady právních předpisů obcí. Všechny analyzované právní předpisy byly vydány až za účinnosti nového zákona o obcích, tj. zákona č. 128/2000 Sb., o...
Na základě analýzy 98 právních předpisů vydaných 33 obcemi bývalého okresu Praha-západ1) v letech 2000 - 2002 uvedu nejčastěji se objevující formální vady právních předpisů obcí. Všechny analyzované právní předpisy byly vydány až za účinnosti nového zákona o obcích, tj. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)2), a získány byly na internetových stránkách příslušných obcí a dále pak vyžádáním přímo u daných obcí.3)
Ze zmíněných 98 právních předpisů bylo 49 - tedy přesně polovina - formálně správných a stejně tak 49 mělo alespoň jednu formální vadu. Vadné právní předpisy trpěly následujícími nedostatky:
Chybný název
Nejčastějším formálním nedostatkem právních předpisů byl jejich název - chybně byl uveden u 63 procent vadných právních předpisů. Nejprve je třeba připomenout, že správným názvem právního předpisu obce je obecně závazná vyhláška obce, byl-li tento předpis vydán v samostatné působnosti, nebo nařízení obce, byl-li vydán v přenesené působnosti4). Často se ale setkáváme zejména s tím, že obce uvádějí u právních předpisů vydaných v samostatné působnosti pouze "vyhláška" či dokonce "vyhláška obecního úřadu v...", což je zcela nesprávné, neboť obecní úřad není k vydání jakéhokoli právního předpisu oprávněn.
Problémy působí také název právních předpisů v přenesené působnosti - většina obcí totiž nadále používá pro jejich označení pojem "vyhláška" a vzhledem k tomu, že přitom ještě některé v úvodní větě odkazují na § 35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, který specifikuje samostatnou působnost obce, zřejmě ani nezaznamenaly, že daná věc patří do přenesené působnosti. Podle zákona o obcích se všechny písemnosti vyhotovené orgánem obce v samostatné působnosti obce v záhlaví označují uvedením slova "obec" ("město") a názvem obce nebo města s uvedením orgánu, který písemnost vyhotovil. Stejně se v záhlaví označují i nařízení obce.5) V některých případech se přesto můžeme setkat s tím, že je v záhlaví chybně uvedeno "Obecní úřad".
Chybné číslování
Podle novely zákona o obcích, která s výjimkou některých ustanovení, nabyla účinnosti 1. 1. 20036), musí být všechny právní předpisy obce označeny pořadovými čísly a číselná řada má být uzavírána vždy koncem kalendářního roku. Není tedy možné, aby právní předpis vydaný v daném roce byl označen již pořadovým číslem z číselné řady pro rok následující, jak to bylo zaznamenáno u dvou obecně závazných vyhlášek vydaných v prosinci 2001, ale označených čísly 1/2002 a 2/2002. Není již také možné, aby obce používaly průběžný způsob číslování - tento způsob používalo 5 z 33 sledovaných obcí. Jedna z těchto obcí má kromě toho jednu číselnou řadu pro obecně závazné vyhlášky, jednu pro nařízení obce. Obce, jejichž evidence právních předpisů obce neodpovídá požadavkům zákona o obcích, mají podle § 152 odst. 2 zákona povinnost ji uvést do souladu s nimi do konce roku 2003.
Obce by také měly dbát na to, aby při novelizaci jimi vydaného právního předpisu označily tuto novelu samostatným číslem.
Chybná úvodní věta
V úvodní větě právního předpisu obce by mělo být uvedeno označení orgánu, který ho vydává, datum schválení a zmocňovací ustanovení (paragraf) příslušného zvláštního zákona, popřípadě i zákona o obcích7), o nějž se vydání takového právního předpisu opírá.
V této oblasti neměly obce většinou problémy, přesto se zde ale určité nedostatky našly.
Jedna obecně závazná vyhláška neobsahovala úvodní větu vůbec. Jednou, alespoň podle úvodní věty, vydávala vyhlášku "obec", nikoliv zastupitelstvo obce. Dvě unikátní úvodní věty byly zaznamenány u právních předpisů vydaných jednou ze sledovaných obcí: "Starosta obce ... podle Vyhlášky 128/2000 Sb., ve znění zákona 526/1990 Sb., stanoví:" a "Starosta obce ...a obecní rada stanovují touto vyhláškou..." - starosta má v této obci zřejmě lepší postavení, než jak je tomu v obcích ostatních, neboť i oba tyto právní předpisy byly podepsány pouze starostou. V prvním případě je kromě toho ještě značně zmateně uvedeno zmocnění k vydání onoho právního předpisu, které laikovi rozhodně nepomůže v tom, aby zjistil, na základě čeho mu jsou dané povinnosti stanoveny.
Ve velkém množství obecně závazných vyhlášek obcí je nadále používán pojem "obecní zastupitelstvo", přestože nový zákon o obcích zavádí pro pojmenování tohoto orgánu obce výraz "zastupitelstvo obce".8)
Chybně uvedené zákonné zmocnění
Jak je uvedeno výše, je vhodné uvádět v úvodní větě obecně závazné vyhlášky či nařízení obce také zmocňovací ustanovení (paragraf) příslušného zvláštního zákona, popřípadě i zákona o obcích9), o nějž se vydání takového právního předpisu opírá. Je to zejména z důvodu jednoznačnosti a zvýšení srozumitelnosti právního předpisu pro jeho adresáty. To sice většina obcí činí, ale bohužel ne vždy zcela správně. Některé obce ještě i v roce 2002 odkazovaly na téměř dva roky neplatný zákon č. 367/1990 Sb., o obcích či dokonce na jeho úplné znění10). V několika místních právních předpisech byl uveden odkaz na nesprávný paragraf zákona, který danou věc upravuje, eventuálně nebyl na daný zákon uveden odkaz vůbec. Zcela překvapivě je v úvodní větě velice často zmiňován § 35 zákona o obcích, který specifikuje samostatnou působnost obce, a to někdy i u právních předpisů, které mají být vydávány v působnosti přenesené (!). Tyto skutečnosti zjevně nemohou přispět k lepšímu pochopení a ke zvýšení srozumitelnosti daného právního předpisu obce.
Nevhodné členění textu
Struktuře vlastního textu jakéhokoli právního předpisu a tedy i právního předpisu obce je třeba věnovat značnou pozornost. Dobré členění usnadní orientaci v tomto předpise a přispívá k jeho větší srozumitelnosti. Právní předpis obce by měl být členěn přehledně a to zejména s ohledem na své vnitřní souvislosti. Má-li právní předpis obce přílohu, je třeba na její existenci poukázat v textu. V posledním článku je obvyklé uvádět účinnost předpisu, pokud obec nechce využít ustanovení zákona o obcích, že právní předpis nabývá účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení, není-li uvedeno jinak.
Zvýšenou pozornost je třeba věnovat členění novel. Z jejich struktury musí být zřejmé, která část původního právního předpisu a v jakém rozsahu je jí rušena, měněna či doplňována.
Nesprávné stanovení platnosti nebo účinnosti
U 22 procent formálně vadných právních předpisů bylo důvodem jejich nesprávnosti chybné stanovení platnosti nebo účinnosti. Podle tohoto hlediska nemohly být zhodnoceny všechny právní předpisy, neboť ne všechny obce uvádějí na internetu u svých obecně závazných vyhlášek a nařízení také údaje o tom, kdy byly tyto vyvěšeny na úřední desce a kdy byly sejmuty. Podle platného znění zákona o obcích je podmínkou platnosti právního předpisu obce jeho vyhlášení, přičemž dnem vyhlášení je první den jeho vyvěšení na úřední desce. Účinnosti pak nabývá patnáctým dnem po vyhlášení. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení.
Nejčastěji se obce v této oblasti dopouštěly následujících chyb:
stanovení účinnosti dnem vyhlášení, ale bez uvedení důvodu, v čem spočívá naléhavý obecný zájem, který k tomu vedl11),
stanovení účinnosti ještě před dnem schválení daného právního předpisu (schváleno: 21. 1. 2002, účinnost: 15. 1. 2002),
stanovení účinnosti na 15. den po dni zveřejnění - správně by to mělo být po dni vyvěšení na úřední desce, protože zveřejnit lze místní právní předpis i jiným způsobem, ale směrodatné pro stanovení účinnosti je právě jen vyvěšení na úřední desce,
v několika právních předpisech obcí byla účinnosti stanovena takto: "Tato vyhláška nabývá účinnosti do 15 dnů od zveřejnění na úřední desce". To je zcela nesprávné a hlavně matoucí,
chybné stanovení data nabytí účinnosti - např.: vyhláška byla vyvěšena na úřední desce 25. 3. 2002, takže by účinnosti měla nabýt 9. 4. 2002, nikoliv již 8. 4. 2002, a to proto, že v ní není uvedeno, že z naléhavého obecného zájmu nabývá účinnosti dříve,
chybné stanovení data platnosti - např.: vyhláška byla schválena 23. 5. 2001, ale vyvěšena byla až 24. 5. 2001, tudíž platná je také až od 24. 5. 2001, nikoliv od 23. 5. 2001; stejně tak nejde datum nabytí platnosti stanovit na pozdější datum, než je datum vyvěšení.
Nesprávné zrušovací ustanovení
Zrušení právního předpisu obce či jeho části je obsaženo v tzv. rušícím ustanovení (derogační klauzuli). Toto ustanovení bývá zpravidla obsaženo v předpise, který nahrazuje předpis původní a to obvykle mezi závěrečnými ustanoveními. Je-li rozhodnuto o tom, že daná oblast nebude nadále upravována prostřednictvím místního právního předpisu, může derogační klauzule tvořit vlastní podstatu nové obecně závazné vyhlášky, resp. nařízení - takovýto právní předpis je pak vydán jen za účelem zrušení některého dříve vydaného předpisu.
Je jasné, že ne vždy je třeba zrušit vyhlášku či nařízení jako celek. Často postačí zrušit jen některou její část. Je-li právní předpis úplně zrušen, přestává tak být platnou součástí právního řádu. Jestliže ale dojde jenom k částečnému rušení, je třeba myslet na to, že zbylá část právního předpisu bude nadále platnou součástí právního řádu a musí tudíž stále tvořit smysluplný celek.
Nesprávné derogační ustanovení obsahovaly pouze dva právní předpisy obcí. Znění těchto ustanovení bylo následující: "Tato vyhláška ruší poplatek za nakládání s komunálními odpady, stanovený pro rok 2001, podle § 10 zákona č. 125/97 Sb., o odpadech v platném znění." - z toho ovšem není poznat, která vyhláška tento poplatek stanovila - správně by zde mělo být uvedeno její číslo.
Ve druhém případě mělo zrušovací ustanovení tuto podobu: "Nabytím účinnosti této vyhlášky se ruší § 6 zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí ve znění zákona č. 315/93 Sb., zákona č. 65/2000 Sb., zákona č. 492/2000 Sb., a zákona č. 483/2001 § 11 odst. 3 písm. a) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí ve znění zákona č. 315/1993 Sb., zákona č. 242/1994 Sb., zákona 65/2000 Sb. a zákona č. 492/2000 Sb. § 11 odst. 3 písm. b) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí ve znění zákona č. 315/1993 Sb., zákona č. 242/1994 Sb., zákona 65/2000 Sb. a zákona č. 492/2000 Sb." - v tomto případě je zcela nejasné, co tímto ustanovením autor sledoval, neboť je zřejmé, že právní předpis vydaný obcí nemůže rušit části zákonů.
Chybějící podpisy
Právní předpisy vydané do konce roku 2002 musely být, v souladu s obecním zřízením, podepsány starostou spolu s místostarostou nebo jiným radním.12) Novela obecního zřízení již svěřuje tuto povinnost jen do rukou starosty a místostarosty. I nadále ale tedy zákon vyžaduje podpisy dva. Význam těchto podpisů je ale spíše symbolický a nemá vliv na platnost ani účinnost právního předpisu13). Kdyby tomu tak nebylo, mohli by si starosta, místostarosta (či dříve radní) odmítnutím podpisu osobovat právo veta nad přijímanými předpisy. To by samozřejmě bylo nepřípustné.
Také z tohoto hlediska nemohly být hodnoceny všechny analyzované právní předpisy, protože řada obcí na internetu u textů svých vyhlášek a nařízení neuvádí, zda a kým byly podepsány. To ovšem automaticky neznamená, že nebyly podepsány vůbec. Přesto se zde vyskytlo šest případů, kdy byl místní právní předpis, alespoň podle znění uvedeném na internetových stránkách, podepsán jen starostou obce. Přesto, že chybějící podpisy nemají vliv na platnost ani účinnost právního předpisu, je žádoucí, aby pod obecně závaznou vyhláškou či nařízením obce byly oba podpisy, které zákon vyžaduje.
Kromě výše uvedených nedostatků má také řada obcí problémy s citacemi zákonů - za číslem odstavce se často objevuje kulatá závorka; není uveden celý rok vydání zákona, ale jen jeho poslední dvojčíslí; jednotlivé části jsou odděleny čárkou např.: "§ 27, odst. 2, zákona č. 553/1991 Sb."; názvy zákonů jsou napsány s počátečním velkým písmenem apod.14)
Obecně závazné vyhlášky nebo nařízení
Z provedené analýzy také jednoznačně vyplynulo, že obce častěji vydávají právní předpisy v samostatné než v přenesené působnosti - z uvedených 98 právních předpisů bylo v samostatné působnosti vydáno 91 (92,8 %). Nabízejí se dva důvody této skutečnosti. Může jít o neznalost zákona - je totiž možné, že obce neví o některém ze zmocnění k vydání nařízení obce, a proto ho nevyužijí. Druhým důvodem může být nepotřebnost úpravy - obce zkrátka necítí potřebu upravovat danou problematiku prostřednictvím nařízení obce. K tomu je třeba dodat, že žádná ze sledovaných obcí nemá více než 6000 obyvatel. Jsou to tedy malé obce. Proto je zcela přirozené, že nemají potřebu vydávat například nařízení obce upravující územní energetickou koncepci apod.
Obce a internet
Fakt, že obce mají své internetové stránky, na kterých zveřejňují také jimi vydané právní předpisy, nelze rozhodně hodnotit jinak než kladně. Tato snaha ale sama o sobě nestačí. Je totiž třeba, aby takto poskytované informace byly úplné, správné a hlavně aktuální. Zveřejňují-li obce také texty zrušených právních předpisů, je žádoucí, aby to bylo u tohoto textu poznamenáno. Stejně tak by mělo být u právního předpisu vyznačeno, že došlo k pozastavení jeho účinnosti okresním úřadem, resp. podle nové úpravy platné od 1. 1. 2003 Ministerstvem vnitra, nebo že byl zrušen Ústavním soudem. Ústavní soud například 11. 7. 2001 zrušil článek 5 obecně závazné vyhlášky obce Dobřichovice č. 1/1997, ale obec uvádí ještě dnes na svých webových stránkách tuto vyhlášku stále v původním znění, tedy včetně článku 5, a to bez jakékoli poznámky o jeho zrušení (!). Nezbytností jsou samozřejmě informace o vyvěšení, platnosti a účinnosti daného právního předpisu. Vhodné by možná také bylo, kdyby zde obce uváděly i důvodové zprávy nebo alespoň krátké zdůvodnění vydání právního předpisu. Přispělo by to totiž bezpochyby k jeho lepšímu pochopení a přijetí ze strany adresátů.
Poznámky:
1) Okres má celkem 80 obcí.
2) Tento zákon nabyl účinnosti 12. 11. 2000.
3) Do analýzy byly zahrnuty jen právní předpisy, u nichž byl k dispozici jejich plný text, a nebyly brány v úvahu právní předpisy zrušené - většina obcí je totiž již na svých stránkách neuvádí.
4) V letech 1990 až 2000 byly právní předpisy obcí vydávané v přenesené působnosti nazývány obecně závazné vyhlášky obcí v přenesené působnosti. Novou terminologii zavedl až nový zákon o obcích - zákon č. 128/2000 Sb.
5) Viz § 111 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (ve znění pozdějších předpisů).
6) Jedná se o poslední novelu zákona o obcích, která byla provedena zákonem č. 313/2002 Sb.. Novelou zákona o obcích budu mít dále na mysli tuto novelu.
7) Jedná-li se o obecně závaznou vyhlášku obce vydanou na základě zmocnění obsaženém v § 10 zákona o obcích.
8) Stejně tak je třeba dbát na dodržování pojmu rada obce místo dřívějšího obecní rada.
9) V případě obecně závazné vyhlášky vydané na základě zmocnění obsaženém v § 10 zákona o obcích.
10) Úplné znění zákona č. 367/1990 Sb., o obcích bylo vyhlášeno pod číslem 410/1992 Sb.
11) Podle novely zákona o obcích se již tyto důvody v právním předpise neuvádí.
12) § 104 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.
13) Toto stanovisko podpořil i Ústavní soud ve svém nálezu č. 120/1996 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu ve věci návrhu skupiny poslanců na zrušení obecně závazné vyhlášky č. 5/1994 města Vysoké nad Jizerou.
14) Problematika citací je podrobně zpracována např. v publikaci Šín Z., Knapp V., Král K., Běhan P.: Tvorba práva a její pravidla, Právní rádce 1996, s. XL.
PETRA LEISSOVÁ,
Vysoká škola ekonomická, Praha
Nejčastějším formálním nedostatkem právních předpisů byl jejich název - chybně byl uveden u 63 procent vadných právních předpisů.
Z provedené analýzy také jednoznačně vyplynulo, že obce častěji vydávají právní předpisy v samostatné než v přenesené působnosti - z uvedených 98 právních předpisů bylo v samostatné působnosti vydáno 91 (92,8 %).
