Problémy s hlukem jsou jednou s oblastí, kterou obecní samosprávy poměrně intenzivně trápí. Dávají zákony a jiné právní předpisy obcím dostatečné nástroje při řešení těchto záležitostí? HYGIENICKÉ LIMITY NEPOUŽITELNÉ? V rámci zákona o ochraně veřejného zdraví a prováděcího nařízení vlády č....
Problémy s hlukem jsou jednou s oblastí, kterou obecní samosprávy poměrně intenzivně trápí. Dávají zákony a jiné právní předpisy obcím dostatečné nástroje při řešení těchto záležitostí?
HYGIENICKÉ LIMITY NEPOUŽITELNÉ?
V rámci zákona o ochraně veřejného zdraví a prováděcího nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, mají obecní samosprávy jen velmi omezené možnosti k regulaci hluku a rozličných hlučných aktivit. V oblasti přenesené státní správy nemají obecní úřady žádné pravomoci na tomto úseku. Mohou maximálně působit v roli stěžovatele nebo pošťáka, přeposílající stížnost na hluk kompetentním orgánům - krajským hygienickým stanicím. Z hlediska konstrukce hygienických limitů hluku, kdy se otázka jejich dodržení nestanoví z okamžité hladiny hluku, ale z průměrné hodnoty, a to zpravidla z osmi po sobě jdoucích nejhlučnějších hodin během dne a jedné nejhlučnější hodiny v noci, je tento nástroj pro řadu problémových hlučných aktivit v obci nepoužitelný (např. hlučné zahradní restaurace, kolotočáři, cirkusy, ohňostroje a podobné hlučné zábavy). Z praktického hlediska je i velmi problematické, ne-li nemožné, pro takovéto nárazové akce zajistit, aby hygienická stanice pověřila někoho měřením hluku za účelem kontroly dodržení limitů hluku. Veřejnoprávní ochrana poskytovaná zákonem o ochraně veřejného zdraví je tak funkční reálně pouze ve vztahu ke stacionárním dlouhodobějším zdrojům hluku (průmysl, hluk z dopravy atd.).
SOUKROMOPRÁVNÍ ŽALOBY
Za určitých okolností se sama obec může domáhat ochrany před nepřiměřeným hlukem soukromoprávní žalobou, byť sama z povahy věci nemůže být postižena na právu na ochranu zdraví či životního prostředí. Obec může podat zdržovací žalobu před nadměrnými imisemi (hluku, prachu, zápachu, znečišťujících látek do ovzduší) za předpokladu, že jsou nadměrným imisím vystaveny nemovitosti v jejím vlastnictví, které využívají občané této obce (např. chodník, dětské hřiště, obecní budovy atd.). Např. rozsudek R 6/2001 uvádí: »Z uvedených ustanovení vyplývá, že obec je veřejnoprávní korporací, jejíž faktický základ tvoří její občané (osobní substrát této právnické osoby ve smyslu § 18 odst. 2 písm. c/ obč. zák.). Občané mají schopnost vnímat uvedené imise a jsou-li jimi rušeni při oprávněném užívání nemovitostí ve vlastnictví obce, je jimi při výkonu svého vlastnického práva rušena i obec. Obec se tedy za naplnění předpokladů uvedených v § 127 odst. 1 obč. zák. může vůči vlastníku věci, jejímž užíváním vzniká hluk či vibrace, právem domáhat toho, aby se těchto imisí zdržel.«
Tato tzv. sousedská žaloba je zjevně nejpřiléhavějším typem soukromoprávního soudního prostředku, který lze k ochraně před hlukem využít. Základem pro tuto žalobu je ustanovení § 127 občanského zákoníku. Podle něj vlastník věci nesmí hlukem »nad míru přiměřenou poměrům« obtěžovat »sousedy« nebo vážně ohrožovat výkon jejich práv. Obtěžování hlukem musí být »nepřiměřené poměrům« (neboli hluk musí dosahovat hladiny, která je »nad mírou přiměřenou poměrům«).
Při řešení otázky, zda v určitém případě míra přiměřená poměrům byla či nebyla překročena, musí soud vycházet z objektivních hledisek a vzít v úvahu další specifické okolnosti. Pro úspěch žaloby nepostačí subjektivní pocit žalobce, že obtěžování je nepřiměřené. Soud musí vycházet z obvyklých společenských názorů a z míry hlučnosti (míry tolerance), která je v daném místě obvyklá. Při posuzování míry přiměřenosti poměrům musí soud přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu. Například jak dlouho hluk trvá (hluk z dopravy je prakticky nepřetržitý, zatímco sousedův synek cvičí na housle jen dvě hodiny týdně), jaké je jeho frekvenční složení (vysoké impulzní tóny obtěžují více než hluk s neměnnou frekvencí), v kterou denní dobu je emitován a zda je pro dané místo obvyklý, resp. zda tento nebo podobný zdroj hluku se v místě nachází již dlouhodobě.
Pokud soud žalobě vyhoví, přikáže rozsudkem žalovanému, aby se nezákonného jednání zdržel. Vysloví tedy zákaz obtěžování, které je nepřiměřené poměrům nebo zákaz jednání, které vážně ohrožuje výkon žalobcových práv. Jakým způsobem žalovaný zdroj hluku omezí, zůstává na něm. Soud mu nemůže rozsudkem přikázat konkrétní opatření ke snížení hlukové zátěže. Přijatá opatření nicméně musí být efektivní a vést ke splnění výroku rozsudku, jinak hrozí exekuční řízení.
OBECNĚ ZÁVAZNÉ VYHLÁŠKY OBCÍ
Samostatnou kapitolou jsou obecně závazné vyhlášky, které obce mohou k ochraně před hlukem vydat. Celá řada takových vyhlášek již byla vydána a podrobena přezkumu zákonnosti a věcné správnosti ze strany Ústavního soudu (ÚS). Vzhledem k tomu, že se jedná o právní předpis obce, je to pouze Ústavní soud, kdo může (k návrhu Ministerstva vnitra) rozhodnout o zrušení vyhlášky či její části. Na základě dosud vydaných nálezů Ústavního soudu k řízením o zrušení takových vyhlášek již lze částečně zobecňovat a podat alespoň rámcový návod na přípravu vyhlášky, která »by měla obstát«.
Zákonným zmocněním pro vydání obecně závazné vyhlášky je ustanovení § 10 zákona o obcích.
Podle něj může obec vydat vyhlášku: a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány, b) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku.
Ústavní soud přezkoumává vydané vyhlášky v tzv. čtyřkrokovém testu v tomto pořadí: 1) pravomoc obce k vydání vyhlášky, 2) působnost obce k vydání vyhlášky, 3) nezneužití zákonem svěřené působnosti a konečně 4) rozumnost a proporcionalita obsahu vyhlášky. Pokud obecní vyhláška obstojí v tomto testu, není podle Ústavního soudu důvod ji rušit. Zároveň Ústavní soud významně posunul své dřívější vnímání rozsahu toho, co obce mohou regulovat prostřednictvím vlastních vyhlášek a významným způsobem akcentuje právo obce na samosprávu a spravování místních záležitostí.
Zásadní nálezy Ústavního soudu ve věcech obecně závazných vyhlášek při regulaci hlučných aktivit jsou tyto: Pl. ÚS 44/06 (obec Těrlicko) ze dne 3. 4. 2007, Pl. ÚS 35/06 (obec Kořenov) ze dne 22. 4. 2008 a Pl. ÚS 46/06 (obec Mariánské Lázně) ze dne 21. 10. 2008. Jejich pročtení (obsahují i texty konkrétních napadených vyhlášek) může být inspirací pro případ, že obec uvažuje o vyhlášení takového předpisu.
Základními zákonnými mantinely obecně závazných vyhlášek je to, že jimi nesmí být upraveny práva a povinnosti, již stanovené zákonem. Vyhlášky se musí řídit zákonem (nikoliv podzákonnými předpisy v podobě nařízení vlády a vyhlášek ministerstev).
V žádném případě nemůže obecně závazná vyhláška obsahovat úpravu odlišně od toho, jak ji reguluje zákon. Nemůže též zakotvovat záležitosti, které jsou vyhrazeny k řešení zákonu. Vyhláška může obsahovat řešení pouze místních záležitostí a musí být proporcionální. Proporcionalitou lze rozumět fakt, že jím zakotvená regulace směřuje k svému účelu a cíli nejméně zatěžujícím, rozumným a nediskriminačním způsobem pro občany této obce.
SHRNUTÍ
Na základě zmíněných nálezů Ústavího soudu lze dospět k následujícím zobecňujícím závěrům ve věci »úspěšných vyhlášek«. Cílem a účelem regulace musí být ochrana veřejného pořádku, nikoliv ochrana před nadlimitním hlukem. Pro tuto oblast nemá obec zákonné zmocnění a navíc je již regulována prostřednictvím zákona a nařízení vlády. Ve vyhlášce není vhodné zakazovat plošně určité činnosti, ale je třeba stanovit časové a místní omezení zákazu tak, aby zásah nebyl příliš silný ve vztahu k zamýšlenému cíli, účelu a ochraně jiných práv občanů. Vyhláškou lze definovat dobu nočního klidu, klidně i odlišně pro jednotlivé dny, s přihlédnutím k pracovnímu týdnu a době víkendu. Omezení a zákazy lze (v rozporu s dříve prezentovaným právním názorem) stanovit nejen na »veřejných prostranstvích«, ale kdekoliv by regulované chování bylo způsobilé narušit veřejný pořádek. Vyhláškou lze též stanovit povinnosti k zabránění nepřiměřeného obtěžování veřejnou produkcí hudby.
Z výše uvedeného je tedy patrné, že tam, kde obec má problémy s určitými typy hlučné činnosti, která je prakticky neregulovatelná prostřednictvím veřejnoprávních předpisů, lze situaci do jisté míry řešit prostřednictvím obecně závazných vyhlášek podle zákona o obcích.
MICHAL BERNARD
Advokátní kancelář Mgr. Vítězslava Dohnala
